论对银行风险的监管

内 容 摘 要

银行业是高风险的行业，风险是银行基本属性之一。银行收益来自于资金的时间价值和风险回报，这决定了经营者必然要面临安全性和盈利性的抉择。但对利益的追逐经常促使经营者置风险的存在和扩大于不顾，其后果往往是巨额亏损、银行倒闭、银行体系危机乃至全球性的金融危机。政府监管的必要性由此凸现。银行风险的可控性恰为政府对银行实施监管提供了可能性。但如何监管从而有效防范和化解银行风险则是各国监管当局面临的主要课题。从各国实践看，对银行风险监管的手段有现场检查和非现场检查两大类。我国银行风险监管体系由无到有，到现在已逐步成形，但仍存在诸多问题，需要改进。本文提出了改进措施和建议。

关键词：银行风险　风险监管　

目录

论对银行风险的监管2

一、 银行风险2

(一)银行风险概念及特征2

(二)银行风险的类别3

二、银行风险监管4

(一)银行监管的演进4

(二)银行风险监管的目标和任务4

1、审查各家银行的风险水平，并依此来分配监管资源；4

4、保持银行业的稳定性和信心，以降低存款人和银行体系的风险；4

(三)银行风险监管的过程4

（四）银行风险监管的主要方式5

三、中国银行业风险剖析5

１、银行业风险高度集中5

２、传统计划经济体制长期积累的银行经营风险正在进一步释放5

３、经济体制改革过程中的管理缺位形成了新的银行经营风险6

４、我国的银行经营风险在某些地区已形成区域性、系统性风险6

四、我国银行风险监管6

（一）我国银行风险监管体制的形成6

（二）我国银行风险监管存在的主要问题7

（三）强化我国银行风险监管的建议7

2、黄达.金融学.北京：中国人民大学出版社.20039

论对银行风险的监管

银行风险

社会经济生活中充满了风险。风险是指导致损失产生的不确定性。风险的存在具有客观性和普遍性，其发生具有偶然性和不确定性，而且一旦发生就会产生危害，造成损失。不过风险的存在和发生并非一成不变，而是具有可变性，在一定条件下可以转化：一方面，随着人们识别风险、评估风险、抵御风险能力的增强，就能在一定程度上减小风险所致损失的范围、程度，降低风险发生的可能性和不确定性，从而使某些风险不再存在；另一方面，随着社会进步、生产发展，现代科学技术的迅猛发展及应用，无疑也给人们带来了新的风险，造成新的风险事件和损失。

 (一)银行风险概念及特征

风险无处不在，银行体系中更是蕴藏着巨大风险。银行自产生以来，就成为一个承担风险的机构，风险是银行业的的基本属性之一。银行风险是指银行主体在从事经营活动时，由于事前无法预料的不确定因素的影响，使银行的实际收益与预期收益产生偏差，从而有造成银行资产或收入损失及未获利的可能性。其主要特征有：

1、客观性。银行业务实际上是一种信用过程，信用包含着时间长度在内的一种预期。因此，不确定性事实上包含在每一种银行业务之中。风险可以说是银行的必然伴生物。只要存在银行，银行风险就不以人的意志为转移而客观存在。这是因为：第一，银行是负债经营的特殊企业，即利用客户的各种存款及其他借入款作为主要的营运资金，通过发放贷款及投资获取收益，自有资本占资产总额的比率远低于其他行业，这一经营特点决定了银行本身即是一种具有内存风险的特殊企业；第二，银行业务通常与未来某一时期的经济变量相联系，由于信用双方信息的不对称性和银行对客户认识的有限性，银行所做出的决策往往是不及时、不全面和不可靠的，有时甚至是错误的，从而在客观上导致银行运行中风险的发生；第三，银行的收益是资金的时间价值，在本质上则是风险的回报，往往与风险成比例。银行为了追逐高利润，必然带有机会主义倾向，而置风险的存在甚至扩大于不顾；第四，由于银行业务渗透到国民经济的每个层面，是经济的核心，同时，以计算机为核心的现代信息技术和通讯技术的迅猛发展，使银行业务通常在一个很广的空间进行，一项业务可能同时牵涉到多个层面，由于信息的不完全同样会产生一种不确定性，从而导致银行风险。因此，银行风险是客观存在的，是银行经营过程中不可避免的现象。

2、不确定性。银行经营、决策活动是在一种不确定的环境中进行的，正是由于行为主体不能准确预测未来，才有可能产生银行风险。但这种风险的存在及发生并非毫无规律，而是服从一种或然规律，因此，许多学者常用统计学上的方差概念来代表并计算风险。

3、隐蔽性。银行风险并非在危机爆发时才存在，银行经营本身的不确定性损失很可能因信用特点而一直为其表面所掩盖着。这是因为：第一，因信用有借有还，存款此存彼取，贷款此还彼借，导致许多损失或不利因素为这种信用循还所掩盖；第二，因银行具有信用货币发行和创造信用的功能，从而使本属即期风险的后果，可能由于通货膨胀、借新还旧、贷款还息等形式而掩盖其事实上的损失；第三，因银行垄断和政府干预或政府特权，使一些本已显现的银行风险，被人为的行政压抑所掩盖。

4、扩散性。银行风险不同于其他风险的一个最显著特征是，银行风险不是孤立的系统内风险，会扩散、辐射到经济运行的各个方面，引起经济危机乃至社会动荡。银行之间存在着密切而复杂的信用联系，一旦某一银行的金融资产遭受损失，而使其正常的流动性头寸难以保持，则会由单一或局部的银行风险演变为系统性和全局性的金融动荡。一般来说，银行风险的扩散性基于两方面原因：一是银行服务的社会性和金融机构之间联系的紧密性，使金融体系内部形成了以信用链相储存的关系。一旦一家银行或非银行机构出现问题或破产，会迅速影响到与其有信用联系的其他机构。另外，由于信息的不对称，使债权人不能像对其他产业那样根据公开信息来判断某一银行的清偿能力，从而将某一银行的困难或破产视为其他所有银行同时存在困难，引发“共谋”行为，形成对银行的挤提风险。二是经济全球化和金融全球化使银行风险的扩散性更为迅速。如果一个国家的银行体系发生了普遍的不良预期，那么国际金融机构会更加谨慎地从事与该国有关的金融活动，结果，该国将会由于这种急剧紧缩的国际金融环境而导致其金融资产风险的全面上升，而金融国际化的发展则使得个别国家的银行风险迅速波及到全球范围。

5、加速性。银行风险一旦爆发，则不同于其他风险爆发只在既定范围内匀速变动，而会因风险失去信用基础加速变动。这是因为：一旦某种情况下出现存款不能兑付，则一方面没有客户存款，另一方面出现客户挤兑。客户越挤兑银行越没有存款，从而形成更严重的挤兑，直至银行倒闭。同样，如果贷款难以收回，则会现出贷款周转困难，既而信用萎缩，形成借款循环“锁定”和恶性循环。所以，一旦银行风险发生，往往都伴随着突发性、加速性，直至出现金融危机。充分认识银行风险加速的特性，对于高度重视银行风险的社会危害是非常必要的。

6、可控性。银行风险的客观存在很复杂，甚至抽象化，但是银行风险是可以识别并加以控制的。所谓银行风险的可控性，是指市场主体依一定的方法、制度可以对风险进行事前识别、预测，事中防范和事后化解。这是由于：第一，银行风险是可以识别、分析和预测的。人们可以根据银行风险的性质、产生条件，识别银行业务经营和管理过程中存在的各种可能导致损失的因素，从而为可控性提供前提。第二，人们可以依据概率统计及现代化技术手段，建立各项银行风险的技术性参数，来估价和预测风险在何种参数水平下发生，从而为银行风险的可控性创造技术手段。第三，现代金融制度(包括正式制度如法规、条例、管理办法等，非正式制度如道德、习惯等)是控制银行风险的有效手段。金融制度是在金融机构经营活动中一组约束金融主体行为、调节银行关系的规则。它的建立、健全与创新发展，使银行主体行为受规则的有效约束，从而把银行风险纳入可控的组织保证之中。正是因为银行风险是可控的，才使得建立健全现代金融制度具有了现实意义。

(二)银行风险的类别

银行业务的本质决定了它需要承担各种类型的风险。银行监管者需要了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险。银行面临的主要风险如下：

银行业的风险损失或失败，不仅影响自身的生存和发展，更突出的是导致经济波动、社会动荡，甚至波及全球。银行业的高风险特征，客观上要求对其实施严格谨慎的监督和管理。在西方，银行监管主要经历了合规监管、资本监管和风险监管三个阶段。

1、在合规监管方式下，监管部门主要做两项工作：制定各种规定，检查银行执行规定的有效性并视情节轻重予以处罚。合规性监管使银行的经营活动被限制在一定的范围内，银行也无金融创新的权利。这种监管方式虽然有利于银行体系的稳定，但不利于银行的竞争和发展。

2、资本监管是合规监管与风险监管的过渡形态。资本监管过度注重银行资本充足率是否达到要求，而忽视了对风险的监管，尤其是对银行业的风险理解过于片面，仅强调信用风险，不能全面反映银行风险大小。这种监管方式仍不能避免银行倒闭的厄运。

3、风险监管是指在确定和衡量银行运作中所面对的各种风险的基础上，通过监管督促银行确保对所承担的风险已采取了足够的管理措施。风险监管方式建立在经济金融发展到一定程度的基础上，是对合规监管方式的进一步发展，更具科学性、先进性和有效性。

(二)银行风险监管的目标和任务

银行风险监管主要目标是：保持银行业的稳定性和信心，以降低存款人和银行体系的风险。

具体来说，银行风险监管的任务有：

1、审查各家银行的风险水平，并依此来分配监管资源；

2、全面了解银行的业务性质并尽可能确保银行妥善管理其面对的各类风险；

3、确保银行有足够的资源去承担风险，包括足够的资本、稳健的管理和良好的控制制度和会计记录；

4、保持银行业的稳定性和信心，以降低存款人和银行体系的风险；

5、努力建设一个有效的、充满竞争的银行体系，这一体系能以合理的成本提供良好的金融服务以满足公众的需要。

(三)银行风险监管的过程

银行风险监管的主要过程有风险信息采集、风险衡量和风险控制。

1、风险信息采集：定期向银行收集风险性业务经营报表及实施情况报告，并不定期进行检查，尤其要记录银行重大业务经营情况和运行波动情况，形成定量和定性材料，对银行风险进行持续性监测。

2、风险衡量：根据收集到的定性和定量信息，分析银行可能存在的风险类型和风险大小，预测银行风险变化趋势，评估银行风险发生的概率和危害程度，衡量银行的总体风险水平大小和稳定程度。

3、风险控制：根据风险衡量报告，制定风险控制方案，对已存在并可能造成重大危害的风险，要求银行采取风险回避、风险转移或风险补偿等措施进行防范或化解，防止银行无限度地增加风险；对已发生风险并造成危害的银行要求采取补救措施，防止风险进一步恶化和扩散；必要时对濒临破产的银行进行救助。

（四）银行风险监管的主要方式

银行监管机构主要借助非现场监管、现场检查两种方式对银行进行持续性监管：

1、非现场监管。非现场监管是银行监管机构通过完善的银行风险监管指标体系和现代化的信息采集手段，对银行的业务经营活动进行全面的、连续不断的监控，随时掌握每家银行和整个银行体系的风险状况，以便及时采取防范和化解措施。其具体操作方式为：建立银行风险监管指标体系、风险评级体系和风险预警机制，定期向银行收集与其业务经营活动及风险状况有关的风险监管统计报表，并根据需要不定期向银行收集特定报表和报告，将所有信息录入计算机系统，经过处理、分析，做出银行风险状况评仨报告，确定对其进行现场检查的频率、范围和需要采取的风险控制措施。其中建立银行风险监管指标体系是非现场监管的主要内容和关键环节。

2、现场检查。现场检查是通过对被监管机构进行实地检查，审核风险指标数字，查阅风险业务报告和重要文件，询问风险业务有关事项等方式，得出检查结论。实施现场检查的作用主要有：第一，现场检查以银行的第一手资料为客观基础，是监管者核实非现场监管信息的必要手段；第二，现场检查可以通过深入检查，对非现场监管发现的问题进行查实和印证；第三，现场检查可以及时发现银行存在的一些隐蔽性风险因素，并做出风险控制方案，防患于未然。

三、中国银行业风险剖析

在我国经济体制和经济结构转轨金融业加快发展和深化改革的崐过程中，银行经营风险的问题也日益突出，成为社会关注的焦点问题。

１、银行业风险高度集中

（１）我国商业银行不良资产率极高，并继续快速增长。据统计，我国商业银行不良资产比重目前高达20%，超过我国商业银行的总准备率（法定准备率＋超额准备率）近七个百分点：年我国商业银行崐储备资产近14000亿元，准备率为13%。我国金融法律规定商业银行不良贷款占贷款总额的比重不得超过15%（其中逾期贷款比重8%，呆滞贷款比重5%，呆帐贷款比重2%)。但我国商业银行贷款总额中不良贷款的比重实际约达25-30%，并以每年6%左右的速度递增国有商业银行不良资产比重1998年高达20%以上，即使按20%计算不良资产也高达11000多亿元。这还不包括商业银行发放的所谓借新还旧贷款之类的隐性不良资产。我国商业银行经济效益状况不佳尤其是在近三年消化泡沫经济遗留问题时，商业银行首当其冲成为受害者。年国有商业银行应收未收利息近3000亿元，年上半年除部分经济发达地区商业银行微有盈利外其他地区的商业银行均出现不同程度的亏损或潜亏。我国商业银行资本充足率严重不足。年我国国有商业银行及其他商业银行负债率均高达93%以上。国有商业银行自有资产占主要风险资产(贷款)的比重低于5%，其他商业银行的比重为10%左右，相对比较充足(标准为8%)。

（２）我国的金融市场已发展到一定规模，银行的资金筹集和运用已经开始市场化，这会使银行面临资金流动性或支付危机的风险例如银行同业拆借市场的发展可以有利于商业银行进行资金流动性管理，但由于市场不完善和商业银行拆借行为的不规范可能导致资金流动性或支付能力的危机。

(３）随着各商业银行外汇业务和外汇交易的不断扩大，其面临的汇率波动也日益增大，同时，由于缺乏管理经验商业银行对金融衍生品交易的涉入使其经营风险进一步加大。（４）随着资金融通的不断市场化和中央银行对利率调控手段的运用，利率变化的频率和幅度会进一步加快和扩大从而银行所面临的利率风险也将进一步增大。如从1997年至1998年两年间我国中央崐银行就5次下调银行存贷利率，并使银行存贷利差缩小了2个多百分点，无形中使银行的经营利润受到很大影响一些银行因此而出现经营困难。

２、传统计划经济体制长期积累的银行经营风险正在进一步释放

建国以来，我国长期实行高度集中统一的计划经济体制在银行信贷方面的表现为“资金供给体制”、“政府上项目，银行给贷款”、“计委‘点菜’，银行付钱”，贷款不计风险，不问效益用行政手段配置资金，使国有企业过分“依赖”于政府和银行的资金供给经济效益每况愈下，严重影响了银行贷款的安全性流动性和效益性。崐据统计，银行对企业的贷款约占企业注资来源的95%以上。商业银行贷款的大部分供给国有企业，约占其贷款总额的80%以上。相当比重的国有企业效益不佳，造成大规模拖欠银行到期贷款本金和利息许多企崐业在贷款到期不能偿还本息时就与银行再换签一个新的贷款合同，等到期时再签，俗称“倒票”，或干脆在贷款逾期后再与银行签定新的贷款协议，用以归还已逾期的旧贷款的本息，即借新还旧有的企业续签次数高达十多次。这样，银行帐面上没有逾期贷款体现企业也不用还本付息而勉强维持运转，银行与贷款企业达成默契使经营风险继续潜伏并加剧。随着经济体制改革的深化国有企业破产以很快的速度发展。从1988年11月<<破产法(试行)>>生效至1995年5月，全国出现国有企业破产案件98件,而1996年1至9月，全国国有企业破产崐案件已达777件。8年间，全国国有企业破产总数已超过2000多家国有企业的破产使传统计划经济体制积累的银行经营风险大量释放与显崐现。据有关抽样调查表明，破产企业平均资产负债率252银行贷款损失率为86%。1995年11月2日武汉市某区法院就该市土产进出口公司破产一案作出终结裁定：债务人按银行债权额的2.3%清偿债务作为土产进出口公司的最大债权人，中国银行贷出8634万元，只收回201万元。据测算，国有企业未偿还债务占银行贷款总额的40%，其中，不崐良贷款占银行向国有工业企业贷款余额的25-30%，约5300-8000亿元。崐如果在工商企业即将出现较大数量破产、兼并、重组的状况时对银行债权不能进行有效的保护，则银行业的经营风险将进一步加剧。

３、经济体制改革过程中的管理缺位形成了新的银行经营风险

在经济体制发生根本性变革和经济结构发生重大调整的过程中，由于市场经济不确定因素增加而宏观管理与微观管理不能及时健全并与之适应，形成了新的银行经营风险使我国银行的经营风险在总体上呈发展态势。其具体表现是：不正当竞争严重高息贴水揽存，贴水率高达30%，然后又以更高的利率贷出，贷款无法回收，据测算在崐我国银行存款总额中，约有30%属于超过人民银行规定利率的高息存款；过度扩张资产规模，严重超负荷运行，导致存贷比失控，资金周转陷入困境，出现债务危机；违规越权、违法担保，开具信用证，1993年，中国农业银行衡水中心支行竟开出200张、总金额亿美元的巨额备用信用证，并发往境外，造成巨大的连带偿付风险向非银行金融机构拆放巨额资金，借其进行房地产、证券投机，人为操纵市场，牟取暴利，造成房地产市场、股票市场价格剧烈振荡致使银行资金不断被套牢；银行内部管理混乱，出现大量的帐外经营有的分支行有高达数十亿的资金在体外循环，由于缺乏有效的监控帐外经营的资产绝大部分形成不良资产；贪污受贿等腐败现象不断滋生外部金融诈骗、抢劫、盗窃，内部贪污、挪用、受贿渎职等大案的发案率和单个案件的涉案金额都迅速上升，使银行资产不断遭受侵蚀。

４、我国的银行经营风险在某些地区已形成区域性、系统性风险

在某些地区，对金融整体运行未建立有效的社会监控体系金融机构内部管理又极为混乱甚至个别地方政府负责人违法干预金融活动，指使金融机构长期违规经营，高息吸收存款，帐外大量发放贷款，非法集资，盲目投资，造成整个地区金融机构均出现严重的支付困难，崐面临破产境地。

上述状况表明，我国银行业已面临严重的经营风险之所以未出现经营危机，一方面是由于信息不完全性和非对称性使公众对我国商业银行不良资产的严重程度没有充分的了解另一方面是因为国有商业银行以国家主权信用为后盾公众存有政府绝不会让国有商业银行倒闭的信念。正是由于我国商业银行还未出现公众信任危机所以还能在不良资产状况极为严重的情况下正常运行。同时居民储蓄的不断增长，也掩盖了金融机构的支付困难但这种高风险状态如不尽快消减，则某些意外事件极可能引发大规模银行经营风险必须引起全社会的高度重视。

四、我国银行风险监管

（一）我国银行风险监管体制的形成

我国银行风险监管体制从无到有，从简单到完善，主要经历了四个阶段：

第一阶段从1979年到1984年。在1979年之前，我国基本上不存在商业银行，也没有完整的银行体系，中国人民银行作为唯一的银行，在业务经营上完全按照国家计划指令办事，因此也不存在风险监管。改革开放以后，我国从人民银行先后分立出中国农业银行和中国银行，并在1983年和1984年分别成立了中国人民建设银行和中国工商银行，从而基本上形成了以中国人民银行为领导的、以国家专业银行为主体的银行体系。这一时期的风险监管以信贷资金管理为主，并开始注重对流动性风险的管理，但仍然对银行实行高度集中的计划指标管理体制。

第二阶段从1985年至1992年。我国从1985年开始成立了一批股份制商业银行，四大国有独资商业银行也开始朝商业银行模式转变，初步形成了商业银行体系。尤其是1985年我国进一步改革银行经营管理体制，开始实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的新的管理体制。这一办法使得各商业银行在加强对流动性风险管理的同时，还必须注重对信贷风险和经营风险的控制。

第三阶段从1992年至2003年。1992年10月国务院决定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。1993年12月25日，国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，是分业监管体制形成的政策基础。该《决定》提出，要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对银行业、证券业、保险业实行分业管理。1998年11月18日成立的中国保险监督管理委员会是分业监管体制正式形成的标志。保监会的成立把保险业监管职能从中国人民银行中分离了出来，从而确立了现行金融监管“三分天下”的格局。

第四阶段始于2003年4月。我国为进一步加强对银行业的监管，将银行监管职能由中央银行分离出来，成立了中国银行业监督管理委员会。银监会的成立，标志着我国银行风险监管体制的全面形成。

（二）我国银行风险监管存在的主要问题

随着我国经济体制改革的深入，社会主义市场经济体制的日益完善，尤其是我国加入WTO后，银行风险监管体制暴露出了以下几个问题:

第一，银行业隐含重大风险，不容忽视。目前我国银行业存在的主要问题是资本严重不足，不良资产比例偏高。尽管我国不断采取发行金融债券、剥离并置换银行不良资产、直接注入外汇储备等方式降低银行风险，但目前我国大部分银行尤其是城市商业银行、城乡信用社等中小银行机构资本充足率仍较低，整个银行业不良贷款率远高于15%的安全上限。

第二，风险监管理念仍以合规监管为主，急待转变。我国银行监管的主要内容仍是审批银行机构的进入，审查经营过程中各项指标是否符合标准，有无违规行为出现等，资产负债比例指标仍是管理重点。

第三，监管内容不够全面、监管范围太窄。监管应该是从银行机构进入市场到退出市场的全程监管，而我国“重进轻出”，进入金融市场审批最严格，经营次之，基本上没有退出机制。而在监管内容上重视传统的存贷款业务，轻视表外业务的监管，忽视利率和汇率风险的监管，忽视对银行内控制度的监管。

第四，监管方式、手段落后，监管从业人员的业务水平急待提高。监管方式主要有监管机构的外部监管、金融机构的自律、社会公众监督。监管手段主要有行政手段、经济手段、法律手段。而我国监管方式以监管机构外部监管为主，缺乏行业自律和社会公众监督。监管手段以行政手段为主，这不符合市场经济与WTO的原则，必须向以经济法律手段为主，辅之以行政手段过渡。事后监管多，事前监管少。监管人员业务水平不高难以适应电子化、信息化的监管手段。

第五，监管法律体系不够健全，缺乏对监督机构自身的监督。人民银行、银监会、保监会、证监会除受国务院和中央金融工委领导外，没有一个对他们日常活动进行监督的机构，也没有相关法律、法规，这有可能造成监管机构追求自身利益，产生道德风险。

（三）强化我国银行风险监管的建议

1、实现合规监管向风险监管的转变。以风险监管为主是银行风险监管发展的必然趋势。我国银行监管机构应紧紧围绕资本充足率这一指标，尽快完善银行风险评级体系，构建银行风险预警系统，加强对信用风险、市场风险、操作风险等银行面临的各种风险的监测，实现全面风险管理。

2、不断完善银行风险监管的基础条件　     　银行监管有效的基础条件是社会的信用制度、环境以及相关的实现手段。具体包括：（1）完善信用法律制度；（2）提高执行信用法律制度的效率；（3）根据银行业的国际监管标准， 严格对会计制度和会计信息及时披露制度的执行；（4）有效防范社会支付系统的内在风险。

3、强化市场机制对银行风险的约束。银行经营的约束首先来自市场而不是监管当局。银行经营的市场约束主要来自以下二个方面：一是银行存款人对其的约束，如存款挤提就是这方面的一个典型。要发挥存款人对银行经营的约束，是以银行必要而真实的信息披露为前提的。市场约束的第二方面则来自银行的投资人，既银行的股东及附属债券投资人等。因此，对照以上两个方面，强化市场机制对银行风险的约束，主要在以下几方面应有所作为，一是要建立我国银行业必要而真实的信息披露制度，二必须建立银行业合理的内部治理结构，三要建立对有问题银行的处置制度和程序，提高处置效率。

资 料 来 源

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3、巴曙松著.新巴塞尔资本协议研究,北京:中国金融出版社.2003

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6、孙亚忠、马雁军.新巴塞尔资本协议与我国银行风险监管的发展.晋阳学刊，2002年第1期

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