论农村信用社内部稽核体系存在的问题及建议

一、信用社内部稽核体系的概念、职能及要求

二、当前我省农村信用社稽核体系中存在的主要问题

（一）我省农村信用社内部稽核体系的体制弊端

（二）内部稽核体系的建设较为落后，制约了其独立性、有效性和权威性职能的表现 

（三）稽核人员的专业配置和培训问题

三、完善我省农村信用社内部稽核体系的建议

（一）进一步改革我省农村信用社内部稽核体制

（二）尽快建立稽核信息系统，建立和完善非现稽核和现场稽核、序时稽核和专项稽核的立体稽核体系 

（三）建立综合型高素质稽核队伍和实用有效的稽核人员培训机制

内 容 摘 要

当前，我省农村信用社新的经营机制正在逐步建立，业务发展和金融创新过程不断加快。因此，信用社内部稽核体系也应及时完善更新，提高稽核监督效能，促进我省农村信用社合规经营、健康发展，为农村信用社的改革与发展保驾护航。本文首先提出了信用社内部稽核体系的概念、职能及要求，然后对当前我省农村信用社稽核体系中存在的主要问题进行了阐述和分析，最后结合本人的在稽核工作中积累的经验和思考提出完善我省农村信用社内部稽核体系的具体建议。

论农村信用社内部稽核体系存在的问题及建议

近年来，随着改革开放的不断深入，我省农村信用社在各方面都取得了可喜的成绩，尤其是在内控建设方面有了长足进展。但是，由于经济环境、自身经营特点、员工队伍素质等多方面原因，仍存在内控监督不力、制度执行力低下，监管时而脱节等问题，在实际工作中存在的风险隐患依然较大。因此，应进一步完善信用社内部稽核体系，提高稽核监督效能，充分发挥稽核部门的再监督作用，使稽核工作更加适应信用社改革发展和管理的需要。

一、信用社内部稽核体系的概念、职能及要求

我国商业银行内部一般都有稽核部门和稽核人员，与银监、央行等外部监管机构形成内外结合的监督检查机制。建立内部稽核体系，是农村信用社防范风险的根本战略，它是农村信用社稽核部门对全行的业务经营、制度执行、资金运用、经济效益的经常性监控、审核，旨在正确反映业务现状、监督经营管理、防范风险。要保证内部稽核功能的实现，内部稽核系统应该具有明确的目的、必需的资料、独立的机构和人员、科学的方法和程序、跟进稽核办法以及向有关部门及领导者反馈信息的一整套制度。 

我省农村信用社内部稽核的主要职能是检查全行的业务和帐务是否正常、合理；参与制订现行的业务政策和内部法规，并检查执行情况；参与绩效评估、考核工作等。

因此，一个完善的内部稽核体系至少要达到以下5个要求：（1）职能性。上述内部稽核的主要职能是否有效地实施；（2）独立性。内部稽核体系是否具有独立地位，如果内部稽核卷入了日常业务就有可能丧失这种独立性；（3）有效性。内部稽核的目标和效果是否充分实现；（4）权威性。确定内部稽核体系的可信赖程度；（5）及时性。判断内部稽核体系在执行稽核任务时的效能。要达到上述要求，内部稽核体系的独立性、组织机构及人员的素质等是关键。

二、当前我省农村信用社内部稽核体系中存在的主要问题

（一）我省农村信用社内部稽核体系的体制弊端

我省农村信用现行的稽核体制是：省联社设立稽核部；州市分别设立省联社派出机构稽核科，负责辖内的稽核工作；各县联社设立稽核机构。这个体制的特点是：1、稽核机构如果没有该县理事会的同意就不能对本机构平级部门进行稽核。2、双重领导，即稽核机构受上级社稽核部门和本社理事长的领导，以上级社领导为主，并接受国家审计机关和银监局的业务指导。3、稽核部门主要负责人的任免和调动，必须事先征得上级社稽核部门的批准；其他稽核人员的任免和调动，必须事先征得本社稽核部门负责人的同意。可以用“下审一级”和“双重领导”来概括我省农村信用社稽核体制的特征。

近年来的稽核活动实践，也越来越清楚地暴露出现行稽核体制的弊端，主要表现为：

1、“下审一级”的原则，实际上把各县最高管理层的经营管理活动排除在本社稽核监督之外。农村信用社由于其政策性和治理结构的特殊性，形成了二级法人、三级管理、一级经营的管理体制。我省农村信用社的基本政策、基本制度、重大事项都由省联社管理层决策。州市派出机构按照省联社的决策要求负责从事管理活动。信用社经营风险虽然集中体现在基层经营社，但决策风险则主要体现在上级管理社。如：某县联社共向房地产开发公司发放2笔，合计600万元。其中：某基层社于2006年11月23日向该公司发放3年期抵押贷款400万元；联社营业部于2008年7月28日又向该公司追加发放流动资金3年期房产抵押贷款200万元。最终，该户贷款形成了不良贷款近200万元。省联社派稽查组进行专项检查时发现，该笔贷款存在的主要问题如下：1、县联社贷审会（最高决策层）未经授信（没有省联社的批复）违规向关联企业及关联人发放多头贷款2笔，合计金额600万元。2、信贷部贷时审查不严，向不具备房地产贷款基本条件的借款人发放贷款。3、审贷未分离，放款基层社的信贷员及负责人既是调查人员又是主审批人员。形成不良贷款成因分析为：该县联社决策层唯我独尊，独断专行，超权限向不具备房地产公司发放贷款；制度观念淡薄、思想松懈、作风漂浮、信贷部贷时审查不严；有章不循、违规不纠、我行我素，形成基层社审贷未分离。由此可见，从某种意义上说，基层社的经营风险是局部风险，而最高管理层的决策风险是影响全局的风险，现行稽核体制对这一风险存在明显的管理缺失。

2、在“双重领导”下，以各县联社领导为主的稽核体制往往流于形式，在实际工作中难以真正得到有效地落实。审计署在2005年9月11日发布的《关于内部审计工作的规定》第四条明确指出：内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策、财务收支标准和经济效益状况进行内部审计监督，独立行使审计监督权，对本单位领导人负责并报告工作。这一规定明确了领导关系、稽核职能与其他职能的关系：（1）稽核部门在本单位主要领导人直接领导下；（2）独立行使审计监督权。而“双重领导”模糊了稽核职能在管理体系内部的定位，在这种情况下，不具备客观、有效地履行稽核职能的充分条件，使稽核部门、稽核工作人员在稽核活动中往往处于“两难”的境地，影响了稽核职能的充分发挥。如：现行各县联社的法定代表人是由理事长担任，稽核机构的最高领导监事长同样受理事长管，所要检查的项目必需经理事会同意才能实施，发放稽核机构人员的工资也是由理事长说了算，所以，检查者处于被检查者领导的局面，而且还相当得罪人，稽核部门的作用难于充分体现。

3、“双重领导”的另一个突出问题是对稽核信息真实反馈的障碍。在“双重领导”稽核体制下，稽核部门处于一种领导关系不确定，稽核责任不明确的状况。实际上稽核部门作为各级社的一个职能部门，只能是接受各县联社的领导，按照各县联社的安排开展工作。农村信用社现行的二级法人、分级授权的管理体制，使得省联社不可能直接管理或监控所有的经营活动，省联社下发部分权限和经营任务给各州市派出机构，各州市派出机构又下发部分权限和具体经营任务给各县联社。而由于各自的职责以及对职责履行结果的考核，必然牵涉到领导者个人或者单位集体的利益。正是这些局部利益冲突，各县联社往往会对稽核工作进行干预，使得稽核信息失真成为目前稽核工作中的一个突出问题：稽核部门不仅不能如实披露稽核信息的问题，甚至会处于不敢查或不敢真查，不敢报或不敢全报的境地，难以实施有效稽核监督。

（二）内部稽核体系的建设较为落后，制约了其独立性、有效性和权威性职能的表现

近年来，我省农村信用社的业务范围和经营规模都有了很大的发展，在内控建设方面也取得了显著的成效。但是现有的内部稽核体系存在着基础设施投入不足，信息化程度低、覆盖面过窄，连续性和针对性不够等问题，较大地影响了非现场及现场稽核的有效实施，导致实际工作中存在较大的风险隐患。具体体现在以下几个方面：

1、非现场稽核的真实性、全面性和信息化问题

非现场稽核因其具有信息的全面性、持续性和对风险的早期预警作用而成为银行业的重要监管手段。但我省农村信用社非现场稽核在有效评价自身经营状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥，目前仅仅起到统计作用，其主要的制约因素有：

（1）数据基础不够真实准确。

一是数出多门，信用社内部存在会计、统计及信贷等多种数据口径，各口径之间不完全对应，而且向银监、人行部门提供数据的部门没有统一，造成上报银监、人行部门的数据不一致。如：2007年随着信用社的深化改革，某县为了央行票据的顺利兑付，按当地银监局的要求计算资本充足率报送当地人民银行，报送人民银行后以资本充足率计算的不符退回要求重报，浪费了大量的人力物力，主要原因是人民银行与银监局要求计算的指标口径不一致。

二是部分科目统计指标和会计科目设置不对应，统计数据不能直接来源于会计数据，统计人员在手工操作中造成遗漏和差错。如：省政府、人民银行及省联社每年都要求信贷款支持面必需达到70%以上，有一部份经济较发达的地区，农业较少而且不是主要生产力，为了完成上级下达的任务，把发放抵押贷款的科目使用为农业经济贷款，达到完成任务的目的，当然在统计中科目较多，也容易被统计错误。

三是部分县联社未严格执行统计和会计制度，如合并报表中没有剔除社内往来—4641科目而虚增的资产。

四是部分县联社对政策制度掌握不到位，如对贷款的五级分类标准掌握不一致；此外还有人为调改数据等情况。如：各县联社为了完成上级下达的任务，欺上瞒下,在关注贷款和次级贷款经常打擦边球。关注贷款分类标准为：尽管借款人目前有能力偿还贷款本息，但存在一些可能对偿还产生不利影响的因素。次级贷款分类标准为：借款人的还款能力出现明显问题，完全依靠其正常经营收入无法足额偿还贷款本息，即使执行担保，也可能会造成一定损失。由于分类较为灵活，多数都是由各县自行掌控，县联社经常会把应分为次级类的贷款分为关注类贷款。贷款五级分类为正常、关注、次级、可疑、损失；其中正常、关注类为正常贷款；次级、可疑、损失类为不良贷款；省联社每年都下任务给县联社不良贷款控制多少金额内。

（2）非现场稽核的数据指标体系不完整，不能支持对信用社风险状况的深入分析和评估。目前的非现场监管指标体系是2002年制定的，包括十个监控指标和六个监测性指标。存在的主要问题有：一是不能全面反映信用社经营管理和风险状况，如没有信用社收入支出的结构及利润分配情况、不良资产的冲销回收及准备金提取充足情况、非信贷资产结构及质量指标、表外业务相关指标、利率等市场风险监测指标等；二是随着信用社业务的发展变化，部分指标的计算口径和标准已不符合信用社经营的实际状况或不能充分反映信用社的经营风险，如资本充足率、备付金比例、中长期贷款比例、风险资产权重等；四是所有县联社都采用统一的指标标准值，没有体现不同县联社的经营特点，没有体现地域性、差别性和效益性的相互关系。

（3）非现场稽核的风险分析及评价方式不系统。我省尚未建立系统的农村信用社风险评价模型和预警系统，对信用社的风险分析重点仍放在监控指标的合规性上，没有着重于采用历史比较分析、行业比较分析和期限缺口分析等动态分析手段来揭示信用社风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，对各县联社整体风险状况的分析局限于简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。如：我省多数县联社的贷款风险指标都超银监局规定的比率，而全省信用社的核心业务系统没有此项功能，不能够对信贷和财务风险进行及时评价和预警。

（4）农村信用社稽核信息系统建设落后。我省尚未建立网络化的稽核信息系统，没有可供稽核人员随时调阅和分析数据的稽核信息处理平台。导致的主要问题：一是非现场稽核信息滞后，按季、半年和年生成的《非现场监管统计报表》不能满足监管部门对信用社经营状况和财务状况进行持续监控的需要，特别是不能支持实时或频率较高的风险监测需要，如对大额交易风险的实时监测、对流动性缺口和汇率缺口等逐日的监测；二是由于现有的固定格式报表不能完全满足稽核分析的需要，稽核人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据，也加重了各县联社的工作负担。如:目前各县的稽核检查只是简单的翻阅会计凭证、核对相关报表、随机的抽几户贷款检查，对多头贷款、关联贷款、冒名贷款、借名贷款、违规摆放合规资金、红书冲账挪用资金等难于进行系统的检查。

2、现场稽核缺乏连续性和针对性

现场稽核是稽核人员发现核实问题的有效手段，但现场稽核的成本相对较高，在信用社现有监管资源稀缺的情况下，应避免运动式的检查，通过加强现场检查的连续性和针对性来提高现场稽核的效率，而这正是目前我省农村信用社稽核中急需解决的问题。

（1）现场稽核缺乏连续性。主要体现在，一是大量的现场稽核项目是临时性安排的，与非现场稽核和以前现场稽核结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场稽核是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，稽核就算结束，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时稽核结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象比较普遍。

（2）没有针对不同县联社业务的风险特点来确定稽核重点和稽核力度。由于地区经济发展不平衡，我省各县联社在业务结构和规模上均存在较大不同，相应的主要风险点也不同。但目前的现场稽核项目安排往往是“一刀切”的方法，即在全省范围内同时对多家信用社展开运动式检查，其结果是对风险较高的县联社检查的范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的县联社投放的稽核力度过大，造成监管资源的浪费。

（三）稽核人员的专业配置和培训问题

人员素质不高成为制约内部稽核体系有效实施其职能的最主要内因。目前省联社稽查大队的稽核人员大都是从各地农村信用社挑选和抽调，许多人没有接受过系统的内审稽核知识教育或培训，有的甚至没有稽核工作经验。而且在挑选过程中，也往往认为业务能力强、熟悉会计工作的人就能胜任稽核工作，忽略了思想道德、人品素质、专业能力、文字表达、稽核判断等方面的综合能力。由于稽核人员素质的参差不齐，对于同一稽核事项往往会做出不同的判断，得出不同的结论，导致稽核结果的可参考价值、决策和决策支持价值不高，极大地影响了内部稽核系统的有效性和权威性。我省信用社在稽核人员的专业配置和培训上存在的问题主要有：

1、没有建立结构合理的专业化稽核人员队伍

风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个稽核人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业队伍相互配合、共同完成。我省信用社目前正缺乏这样一支专业稽核队伍。

2、没有建立实用有效的稽核人员培训机制

我省农村信用社稽核人员不仅要有全面的业务知识，还要掌握系统的检查方法和技巧；随着金融市场的发展，也出现了大量新的金融产品和管理技术，对此稽核人员只有通过不断地学习才能适应信用社的发展，实施有效监管，因此学习和培训也应成为稽核人员日常工作的组成部分。省联社尚没有针对不同层次、不同专业的稽核人员制定全面、系统、可持续的培训计划，也没有建立分等级的稽核人员资格考核标准，许多稽核人员的知识和业务水平越来越难以满足信用社发展的需要，这对完善内部稽核体系形成了巨大障碍。

三、完善我省农村信用社内部稽核体系的建议

（一）进一步改革我省农村信用社内部稽核体制

依据国家现有的法律、法规及规章制度进行调整，对原有的内部管理办法及规章制度进行清理，对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。我省农村信用联社的高层领导应当积极为稽核部门创造良好的工作环境，赋予稽核部门特殊的地位，增强内部稽核系统的独立性、有效性和权威性，具体措施是：

1、实行上管下派制，稽核部门员工的工资、奖金、福利由省联社统一计发，人事上不受所在联社的影响，确保稽核人员的独立身份。

2、实行稽核人员地市范围内异地交流和回避制，保证稽核工作的独立性。

3、在经营决策中重视采纳稽核意见和建议，扩大稽核员对被稽核单位的知情权和决策参与权，提高稽核信息的反馈作用。

（二）尽快建立稽核信息系统，建立和完善非现稽核和现场稽核、序时稽核和专项稽核的立体稽核体系

随着我省农村信用社业务的快速发展，应加大对稽核基础设施的投入，加强稽核工作的电子化进程，充分发挥远程非现场稽核的作用，建立非现稽核和现场稽核、序时稽核和专项稽核的立体稽核体系，提高稽核审计工作的效率和质量，防范和杜绝经济案件的发生，使信用社的稽核工作为农村合作金融事业的发展提供更好更全面的服务。应从以下几点着手：

1、完善非现场监管的数据基础，实现稽核数据的真实全面

省联社应建立统一完善的非现场监管数据体系，这些数据应全面反映各县联社的表内外资产风险、信贷与非信贷资产风险、盈利状况、资本充足性、市场风险状况、股东及关系人贷款情况及管理状况等方面的信息；进一步完善统计制度和审慎会计准则，数据口径要真实反映信用社的经营及风险状况；要求各县联社会关系提供给监管部门的报表资料应当和公开披露的数据信息一致，各县联社的理事会要对此数据的真实性和准确性负法律责任，同时要加强对数据真实性的检查核实和责任处理。

2、完善非现场监管指标体系和分析模型

省联社应进一步补充完善非现场监管指标和指标生成口径，充分反映各县联社各方面风险状况；要对法人和分支机构建立分层次的非现场监管指标体系和标准；针对不同县联社的业务特点设定合理的监管标准值区间；研究并建立风险评价体系及模型，实现对风险的早期预警。

3、建立和落实稽核再监督巡视制和稽核责任追究制度

实行稽核再监督巡视制，选拔业务精、素质高、敢逗硬的稽核骨干，组成监督巡视组，定期或不定期地到各信用社对稽核工作进行再稽核。及时发现和查处个别稽核员稽核工作不认真、不作为的现象，确保稽核工作质量。

应根据稽核人员的专业特长，细化分工，明确职责，对稽核项目实行主查人制度，防止稽核工作走过场和流于形式，按照权、责、利明晰的原则，建立和完善稽核工作问责制，定期进行考核，加大奖惩力度，切实发挥稽核监督职能作用。同时，对责任追究采取行政处分与经济处罚相结合的方式进行处理，增强内部监督和控制的权威性和严肃性。稽核部门对稽核发现的问题提出明确的处理意见，并及时向领导反映问题的处理意见化。 

4、根据不同地区和各县联社的特点来确定稽核重点和稽核力度，增加针对性。

在以后的稽核工作中，应提倡财务管理差的县联社就稽核财务；信贷管理差的就专项稽核信贷；计算机管理差的就稽核计算机管理；内控管理差就稽核内部控制等。

（三）建立综合型高素质稽核队伍和实用有效的稽核人员培训机制

省联社要创造良好的人才机制，建立综合型高素质稽核队伍和实用有效的稽核人员培训机制，以适应风险监管对高素质、专业化稽核人才的需求。主要应着力做好以下几方面的工作：

调整充实专职稽核人员

一方面，从信用社内选拔那些懂得金融政策、熟悉业务、作风正派、实事求是、坚持原则、办事公道、事业心强、有判断、分析及预测能力的人员充实到稽核队伍中来；另一方面，采取从其他部门、行业、院校招聘专职从事内审工作的人员，创新人才机制，促进稽核人力资源向精、专、优的方向发展。

2、制定全面系统持续的培训计划，对稽核人员进行全方位、系统化的培训

首先要加强稽核人员政治思想和职业道德教育，积极倡导爱岗敬业、甘于奉献的精神，使稽核人员树立正确的世界观和人生观；其次，加强稽核人员的法制教育和防范教育，结合历年系统内外发生的典型案例进一步增强稽核人员的风险防范意识，强化其查错防弊的自觉性；再次是加强对稽核人员的业务培训，开展多层次、多形式、多渠道、针对性强的专项培训。在方法上既可采取短期训练，以会带训、以师带徒等行之有效的形式，也可以采用集中人员、确定课题、现场稽核、实地培训、取长补短、共同提高的办法，进行联系实际的岗位练兵，以起到事半功倍的效果。通过多种形式的培训，提高工作理论水平和实践能力，使稽核工作不断得到创新，造就出一支综合素质高、业务能力强、专业技术过硬的稽核队伍。

3、是建立有效的奖惩机制，吸引人才，留住人才。对勤奋工作、认真负责，在稽核工作中做出突出贡献，通过稽核查处案件，为信用社挽回重大经济损失的稽核人员要给予精神和物资奖励，在晋级、晋升时优先提拔。对工作不负责任、走过场，甚至隐瞒包庇被稽核单位违规违纪问题，造成不良后果的稽核员，按照有关规定予以必要的处分处罚，直至调离稽核队伍。

时代在前进，形势在变化，以上观点是我结合自己的稽核工作经验提出的，只是一家之言，旨在抛砖引玉，以期在新时期为我省农村信用社的稽核监察工作尽点绵薄之力而已。

参 考 文 献

1、夏汉平，《农村合作金融机构内部审计》，西南财经大学出版社

2、姚世新，《农付合作金融审计操作指南》，中国金融出版社

3、陈齐坤，《我国银行监管中存在问题及建议》，2008年第9期

4、王兆星，《计算机技术下会计稽核作业问题与对策》，2007年12月5日

5、刘振亚，《现代商业银行的监督与稽核》，2007年11月15日