论农村信用社------进一步深化改革与经营发展的关系

XCLW122930 论农村信用社------进一步深化改革与经营发展的关系

一、国外信用合作发展的主题模式及特点

（一）德、法“金字塔模式”的主要特点

（二）美国信用社的主要特点

（三）日本信用合作的主要特点

（四）世界合作金融的总体发展趋势

二、我国农村信用杜的历史沿革与经验教训

三、当前农村信用社改革中需要解决的几个问题

（一）关于农村信用社的性质与职能定位

（二）农村信用社的管理体制问题

（三）产权制度改革与法人治理结构问题

四、进一步推进改革的建议和措施

1、发挥政府在农信社改革中的主导作用

2、强化内控机制建设，防范和控制信贷风险

3、督促和指导农信社增强支农服务功能，加快完善法人治理步伐

4、强化增资扩股工作，逐步优化股权结构

内容摘要

信用合作自19世纪50年代由德国的雷发巽（Raiffesen）创立第一家农村信用社产生以来，距今已有150多年的发展历史。经过长期实践，世界各国在总结信用合作发展基本规律和特点的基础上，逐步形成了信用合作的基本内涵和理念。

我国合作金融的发展情况与世界各国均有很大不同。农村信用社发展大体经历了五个重要阶段：

第一阶段是1951-1959年，农村信用社组建和发展阶段。

第二阶段是1959-1980年，这一阶段由于受极"左"思想及文革影响，农村信用社先后下放给社队，成为计划经济体制下农村筹集和分配资金的一个重要渠道。

第三阶段是1980--1996年，即农业银行分设后，农村信用社一直在农业银行的领导管理下，事实上成为国家银行附属的“准国家金融机构”或称“基层机构”，其“合作”属性进一步淡化。

第四阶段是1996年8月国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》（国发[1996]33号）以来，人民银行作为中央银行，负责对农村信用社直接监管，并承担了行业管理职责。

第五阶段是现在由监管当局直接监管，省联社直接领导。

当前农村信用社改革中急需解决的主要问题有以下几个方面：

（一）关于农村信用社的性质与职能定位。

（二）农村信用社的管理体制问题

（三）产权制度改革与法人治理结构问题。

针对农信社改革进程中存在的主观和客观难点问题，应引起高度重视，加快相关政策的落实，为农信社改革提供良好的外部支持条件。人民银行和银监部门要进一步加大监测检查力度，充分发挥改革试点政策的正向激励作用，促进辖区农信社“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能”，确保“花钱买机制”改革目标如期实现。

论农村信用社——进一步深化改革与经营发展的关系

农村信用社作为我国金融体系的一个重要组成部分，在我国农业和农村经济发展中的地位和作用日益突出，农村信用社发展中的问题及今后改革的趋向，也越来越引起各级党政、社会各界及各级农村信用社的高度重视。现就农村信用社改革与经营发展的几个主要问题，从理论和实践的角度进行分析。

一、国外信用合作发展的主要模式及特点

信用合作自19世纪50年代由德国的雷发巽（Raiffesen）创立第一家农村信用社产生以来，距今已有150多年的发展历史。经过长期实践，世界各国在总结信用合作发展基本规律和特点的基础上，逐步形成了信用合作的基本内涵和理念。国际合作联盟在总结世界合作运动发展经验的基础上，将其概括为以下几大原则：即自愿参加、一人一票、民主参与管理、社区服务、不以盈利为唯一目的等。同时，各国又根据自身经济、社会发展的不同情况，形成了各具特色的信用合作体系，其中最具代表性的有三种模式：即以德、法为代表的“金字塔模式”、以美国为代表的“复合管理模式”和以日本为代表的东亚“依附模式”。

（一）德、法“金字塔模式”的主要特点：一是以基层信用社或信用组织为基础，自下而上逐级参股，形成“信用社-联合社-地区合作银行-中央合作银行（德国DG银行和法国农业信贷银行）”的完整合作金融组织体系。二是自上而下的服务和审计监督体系。中央合作银行既是合作金融系统的资金调剂和清算中心，为基层组织提供全方位的金融服务，同时又受中央银行的委托，负责对信用社机构的审计和监督。三是商业化经营与社区性服务既相互融合，又相互分离。中央合作银行同时又是商业银行，进行综合性的经营，但其分支机构与基层信用社机构又各成系统，分别管理。

（二）美国信用社的主要特点：一是独立的国家监管体系。美国信用社管理局及其分局单独行使对信用社的监管。二是既相互联系又各自独立的经营体系。各信用社是相对独立的法人，联合社仅行使资金调剂和结算等服务功能。三是职能不同的行业协会体系。美国信用社在全国有3个行业协会，分别是联邦注册信用社协会、州注册信用社协会和信用社经营者和监管者共有的协会。四是全方位服务的信用社保险体系及互保体系。

（三）日本信用合作的主要特点：信用合作融合于经济合作组织“农协”之中，成为业务上相互渗透、经营上相互独立的“依附”性的合作金融组织。今年，日本又专门立法，明确农村信用合作系统对外改称“日本农协银行”(JAB)，机构内部组织形式及运行机制不变。

（四）世界合作金融的总体发展趋势。概括世界各国合作金融发展的情况，可以得出以下几个结论：

一是合作金融组织作为金融体系的一个重要组成部分，无论是过去和现在，都在各国经济发展中发挥了重要作用，成为有别于商业金融和政策金融的、独具特色的具有顽强生命力的重要金融组织形式。

二是经过多年的实践和总结，合作金融的发展已经趋向于规范化。合作金融所具有的特殊性质（如一人一票制等），已为世人所公认，并成为合作金融组织所必须遵循的基本原则。

三是合作金融组织已从弱小者的联合逐步过渡到更大规模的联合。这些合作金融组织除了进行社区性服务外，也进行商业化的经营。因此，大规模的合作金融联合体已具备了商业银行的性质，如德国DG银行、法国农业信贷银行等。

四是依然坚持合作金融组织基本特点和性质的国家，如美国、日本等，国家和政府仍然维持了对合作金融组织的优惠扶持政策，如美国信用社既不缴纳存款准备金，也不交税。

五是在合作金融组织与商业金融组织业务经营出现趋同化以后，相应产生了国家或政府对合作金融组织进行优惠扶持的困难或矛盾。基于此，有些国家（如英国和澳大利亚）在成立统一的国家金融监管组织后，在监管的方法和监管标准方面已不再区别，而是按照统一的要求进行。目前实行的结果，已给比较弱小的信用社在经营上带来了一定的困难。今后发展如何，还有待进一步观察。

二、我国农村信用杜的历史沿革与经验教训

我国合作金融的发展情况与世界各国均有很大不同。农村信用社发展大体经历了五个重要阶段：

第一阶段是1951-1959年，农村信用社组建和发展阶段。这一阶段农村信用社处于组建和发展时期，基本保持了合作制的性质，与供销合作、农业生产合作共同形成“三大”合作，对当时国民经济恢复发展，特别是对农村经济的发展，发挥了重要作用。

第二阶段是1959-1980年，这一阶段由于受极"左"思想及文革影响，农村信用社先后下放给社队，成为计划经济体制下农村筹集和分配资金的一个重要渠道，在发挥其特定作用的同时，不可避免地打上了“官办”的印记，成为农村基层社队的附属物，信用社的群众合作色彩被大大冲淡。

第五阶段是现在由监管当局直接监管，省联社直接领导。

总结我国农村信用社50多年的发展历史，可以看出以下特点：

一是农村信用社除在建国初期曾经保留了比较明显的"合作"经济特征外，大部分时间是在政府或国家银行的控制下，成为“准政府金融机构”或“准国家金融机构”。因此，旧的计划管理体制下各金融机构存在的弊端和问题，农村信用社均有所体现。基于这种情况，在解决金融机构从旧体制向新体制转轨过程中有关历史遗留问题时，如不良资产处置、历史包袱化解等，应当将农村信用社列入统一考虑的范畴之内，而不宜因其属合作性质而排除在外。

二是农村信用社作为我国金融发展中的历史产物，在各个历史时期均对当时的农村经济的发展发挥了重要作用。特别是其营运资金取之于农村、运用于农村，员工来自农民、服务于农民这一基本特征，在大部分地方保留下来。作为有别于其他金融机构的特殊金融组织，农村信用社在未来我国农村地区经济发展中仍将发挥积极作用。

三是近年来随着市场经济的发展，我国不少地方的农村经济发展水平及经济结构发生了明显变化。与之相适应的沿海地区和大中城市郊区的一些农村信用社，出现了越来越浓厚的商业经营色彩，这与国外一些国家的情况相类似。但由于我国仍是一个农业大国，大多数地区的农村信用社扎根农村、服务农民的基本特征仍然没有改变。

四是由于我国农村信用社长期处于“官办”状态，合作金融的基本内涵，如自愿入股、民主管理等，在大多数地方没能真正实行。因此，在深化农村信用社管理体制改革时，必须考虑这一现实状况。

五是我国农村信用社起源于农村，服务于农村。虽然在部分城市也兴办过信用社，但由于一开始就定位于股份制、商业化，加之金融秩序混乱，乱办金融严重等，城市信用社作为一种类型的金融机构已经趋向消亡。因此，当前研究合作金融问题主要是研究农村信用社问题。

回顾我国农村信用社的发展历程，虽然路途坎坷，困难重重，但经过长期发展，它已成为我国金融体系不可缺少的重要组成部分。不仅对促进我国农业和农村经济的发展、农民收入水平的提高发挥了不可替代的作用，作出了不可磨灭的贡献，其自身也在支持和服务农民、农业和农村经济的“三农”中，获得了突飞猛进的发展，形成了与“三农”同兴衰、共存亡的、独具特色的传统品质和特有地位。但长期以来由于定位不明、体制不顺、环境较差等因素的影响，农村信用社的发展仍面临着十分严峻的问题，即产权关系不明晰，法人治理结构、组织体系及其管理体制不完善；不良资产较大、历史包袱沉重，经营环境不佳；资金营运水平低，技术管理落后，金融风险隐患大等等。

今后要选择什么样的路子，进一步深化农村信用社改革，需要认真思考。我们既要很好地总结我国农村信用社50年的历史经验和教训，同时又要注意借鉴世界各国信用合作发展的经验教训，以利于我们扬长避短、趋利避害，在加以扬弃的基础上少走弯路，更好地推动我国农村信用合作事业的健康发展。

三、当前农村信用社改革中需要解决的几个问题

当前农村信用社改革中急需解决的主要问题有以下几个方面：

（一）关于农村信用社的性质与职能定位。把农村信用社办成什么性质的金融机构，也就是农村信用社改革应坚持什么样的指导方针，是研究农村信用社改革的出发点和落脚点。

上个世纪80年代以来，党中央、国务院多次明确，要把农村信用社真正办成农民群众的合作金融组织。但在各方认识上一直存在争议。一是有的同志认为合作制这种制度不适应市场经济发展的需要，应彻底摒弃合作制，把合作金融改变为股份制的商业金融。二是有的同志认为我们国家不存在合作制生存的土壤和条件，不适宜搞合作制。50年代初农村建立起来的生产、供销、信用三大合作，现在看来都不成功，对把信用社办成合作金融表示怀疑。三是有的同志认为，我国广大农村需要合作制，但应另起炉灶，现在的农村信用社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制，目前虽有合作金融的一些形式，但实质上仍然是一种准官办金融机构。加之历史包袱重，不具备向真正合作制过渡的可能性。建议改为国家银行或股份制银行，然后再根据农村需要，重新构建真正意义上的合作金融组织。四是有的同志认为我国农村不是不需要合作制，也不是办不了合作金融，而是长期以来在立法、政策等方面缺乏对合作制的综合制度安排，改革没有真正到位，只要创造适宜的法律和政策环境，通过消化历史包袱，深化体制改革，加快重组步伐，强化经营管理等，现在的农村信用社完全可以办成合作金融组织。

农村信用社办成什么性质的金融组织，既是一个理论问题，更是一个现实问题。经济决定金融，金融反过来又促进经济发展，这种辩证关系同样适用于农村信用社。因此，农村信用社的性质应根据农民和农村经济发展的需要来确定。

从我国大部分农村地区的实际情况看，农村信用社仍应坚持办成农民群众的合作金融组织。当前我国仍处在社会主义初级阶段，以家庭经营为基础的生产方式将在较长时期内存在下去，除沿海地区和大城市城乡一体化程度高、商品经济发达的郊区外，绝大多数地区农民仍然需要有深入农村、贴近农民提供及时方便服务的金融机构。这类机构的基本特征应当是：由农民入股组成、由入股农民管理、主要为入股农民服务。农村信用社只要体现了这些特征，就是农民群众所需要的合作金融组织。将农村信用社全部改变为商业银行，不符合中国农村实际情况。将农村信用社归并到国有商业银行，一是成本过高，给国家带来更沉重的负担。二是更易脱离农村和农民，加重农民贷款难。如果重新构造农村合作金融机构，一是容易造成农村金融秩序的混乱；二是新组建的机构能否达到目的，也值得怀疑，农村合作基金会就是很好的例证。

农村信用社的性质确立为合作制，其服务方向自然应当是农民、农业和农村。过去，农村信用社以服务“三农”为己任，在支持农业和农村经济发展、帮助农民增加收入中发挥了重要作用，并成为农村金融的主力军。当前及今后一个时期，随着农村经济结构的调整，农民、农业和农村经济发展对金融服务的需求将进一步加大。而在农村金融服务的供给上，伴随各国有商业银行的商业化进程加快而逐步收缩其在农村的机构，农村信用社实际上将比原来更多地承担起支持“三农”的任务。因此，农村信用社仍要坚持为“三农”服务的定位。

（二）农村信用社的管理体制问题

l、县及县以下农村信用社的组织形式问题。对县及县以下农村信用社采取什么样的组织形式，朱总理在南京座谈会上明确的原则是完全正确的，即要根据各地区农村经济发展情况和农村信用社的管理状况，因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。目前县（市）联社和信用社各为法人的体制权责不清，矛盾较多，以县（市）为单位合并为一个法人，既有利于明确权责，减少管理层次，加强经营管理，又有利于扩大经营规模，提高抗御风险的能力。但也有人认为处理不好会影响基层的积极性。2000年以来，江苏全省进行了此项改革的试点，目前效果较好。有人提出，农村信用社以县为单位统一法人后，也可改称县(市)农业合作银行。但对一些不适宜以县(市)为单位统一法人的地方，可仍维持信用社、县(市)联社各为法人的体制。对实行股份制改造的地区，农村信用社已不再是合作金融性质，应成立县(市)农村商业银行。我认为，县及县以下农村信用社机构的设置和重组，应贯彻“统一规划，分类指导，坚持自愿，分步实施”的原则。其中很重要的是坚持自愿，在确定不同类型、不同模式和不同标准的基础上，由信用社及其社员代表大会自愿选择。宜统则统，宜合则合，宜股则股，不搞“一刀切”，也不搞强迫命令。

2、农村信用社县以上管理体制的改革。农村信用社管理体制改革涉及到农村信用社与农民、与行业组织、与人民银行、与政府4个方面的关系。在明确信用社与农民的关系后，其余3个关系中争议较大的是农村信用社县以上行业组织的设置问题。有人认为农村信用社作为独立法人的金融组织，县以上没有必要再设立行业性的组织；有人认为县以上设立经营实体型的机构没有必要，但设立管理服务型的组织很有必要；有人认为农村信用社需要层层联合，设立多级法人的机构体系。概括起来，对设立行业组织的问题，有以下三种意见：

第一种意见，是在全国和各省设立管理服务型的联社，除履行行业管理外，可以办理下级联社或信用社客观需要的资金融通、支付清算业务，但不对外办理存贷款业务。这种意见认为，农村信用社机构多，法人单位小，即使大部分地方实行以县（市）为单位统一法人，每个省仍有100家左右的法人机构，仅靠明晰产权，完善法人治理结构，实行法人自我约束，很多问题仍然无法解决。特别是信用社作为金融机构的组成部分，业务制度需要统一，资金调剂、结算、网络建设等都需要在更大范围内统筹考虑。因此，在各省和全国建立承担行业管理和服务职能的联社很有必要。特别是农村信用社长期以来是在国家银行的领导管理下，自主经营、自我发展的能力比较差，要成为真正自主自立的独立法人，需要有一个过渡期。这一时期对信用社强化管理，加强约束，还是很有必要的。

第二种意见，是在全国和各省设立农村信用社协会。这种思路的主要指导思想是，农村信用社改革的核心和难点在于基层社，不在于设不设上级机构。基层信用社的性质、服务方向、管理制度由法规决定，信用社应实行自主经营，在县、地设立联社，就可以履行行业管理任务。在全国和各省设立协会，只是为维护信用社的统一体系和权益，因此权限不能过大、业务活动不能过实，以防止统一、集中领导对基层信用社发展带来负面影响。

第三种意见，是在各省和全国设立自下而上入股的农村合作银行。农村信用社以县市为单位统一法人后，改称县市农村合作银行，由县市农村合作银行入股组建省级农村合作银行，由省级农村合作银行入股组建中央农村合作银行，形成县（市）一省（区、市）一全国互为母子公司关系的“三级法人”的合作银行体系。持这种意见的人认为，农村信用社规模小、风险大、信誉低下，从长远看，今后也要实行商业化经营，为强化农村信用社在我国金融体系中的独立地位，还是尽早成立合作银行系统为好。自下而上按照合作制原则组建合作银行，既坚持了合作制改革方向，又体现了合作社之间相互合作以及更高层次联合的原则，同时，有利于提高信用社系统的行业信誉，维护公众信心，而且国外很多国家都有类似作法。也有同志担心，农村合作银行各为独立法人，同时承担自身经营和行业管理双重任务，可能会侵犯下级银行的权益和削弱行业管理工作。

（三）产权制度改革与法人治理结构问题。明确产权关系，完善法人治理，落实风险责任，是深化信用社改革的关键，也是长期以来没有解决好的难题。适应农村经济发展和建立社会主义市场经济体制的要求，信用社必须通过深化改革，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，核心是要通过明晰产权，解决“谁投资、谁管理、出了风险谁承担责任”的问题。

明确相关的原则。信用社改革产权制度、完善法人治理结构应遵循以下原则：一是有利于信用社转换经营机制，增强经营活力。通过改革，迅速扩充资本金，建立自主经营、自担风险、自我发展的机制，增强抗御风险的能力。二是要防止内部人控制和少数人控制，进一步体现为广大农民服务的宗旨。三是坚持因地制宜，分类指导，先试点，再推开。四是产权制度改革要与信用社法人机构的调整和历史包袱的消化结合起来。

2、改革农村信用社的产权制度。明晰农村信用社产权，重点要解决好以下几个问题：

一是明确合作金融组织的产权特点。产权即财产所有权，从形式上划分为国有产权、共有产权和私人产权等。农村信用社长期以来被视为集体所有制性质的金融组织，按公有制的一种形式来对待，而实际上其产权构成包括两个部分：一部分是入股社员的股金，属私人产权；另一部分是公共积累，主要是信用社税后按比例提取的公积金转化的资本金，属社员共有产权。对共有产权，一般情况下应按社员人股比例明晰到人。但为了增强信用社发展后劲，也可以在社员股金分红后，继续作为社员共有部分存在。

二是妥善处理现有的公共积累。目前在农村信用社的所有者权益中，少部分是社员股金，大部分是社员共有的公共积累，这部分积累是过去几十年多方面因素形成的。考虑到信用社的不平衡性，有一部分信用社的所有者权益为正数，在冲销历年亏损挂账后仍有积累的信用社，应在清产核资基础上，首先按规定提足应付未付利息、呆账准备金、职工福利和社会保障资金等，然后抵补呆账准备金不足。核销的贷款呆账部分。还有剩余的，可以按照一定比例，将一部分按农村信用社入股社员股金的时间长短、额度大小，对社员股金在账面上进行升值，其余部分转入农村信用社资本公积，或作为信用社发展基金，属信用社集体所有，用于弥补风险损失和业务拓展。

三是提高信用社增资扩股能力。适应当前农村经济发展的特点，可以考虑设立普通股和投资股两种股份的方式，迅速扩充信用社资本金。普通股即资格股，由社区内农户、信用社职工、其它自然人、产权明晰的企业等自愿入股。入股金额起点可根据各地农民收入状况确定。可以按规定条件和程序转让或退出股份。投资股主要是由社区内守信用、有实力、善经营的私营经济大户，入股金额要高于普通股，不能退出，但可参与分红。普通股和投资股均有权参与信用社管理，并根据盈余情况参与分红。

四是合理设置股权结构。第一，要体现为农服务宗旨，突出入股农户占比。第二，要明确信用社理事长、监事长等高级管理人员的风险分担责任。第三，要实施股权分级管理。普通股、投资股持有人按不同的比例选举社员代表。第四，要防止内部人控制。

五是对亏损社和资不抵债社要实行区别对待和逐步消化、求稳过渡。这类社的历史积累和农民的股金已经亏空，净资产为负数，对这些信用社既不能一破了之，也不能让入股农民弥补损失。对这类社的产权制度改革，是当前农村信用社改革的难点。现在看，比较可行的办法应当是实行新老划断，把已有的呆账损失和亏损挂账核实数额，先由县联社作统一处理，采取综合治理和政策扶持等办法逐步消化。在扭亏之前不宜大面积向农民扩股，对农民缴纳的核心股也应明确不承担历史上形成风险的责任。

3、完善农村信用社的法人治理结构。按照“农民入股、由人股农民管理、主要为人股农民服务”的要求，农村信用社要真正体现民有、民营、民管。信用社所有权归广大投资入股的农民，社员代表大会是最高权力机构，理事会是社员代表大会的常设机构。

通过建立所有权、经营权和监督权适当分离、相互制约的机制，完善信用社的法人治理结构，明确各自职责，履行相应职能。一是要吸收农村各类专业大户、个体工商户等入股金额较大的人作为社员代表或者理事会成员，充分发挥他们参与管理、监督经营的作用。二是充分发挥理事会的经营决策职能和监督制约作用。根据信用社的实际状况，为提高效率，减少层次，降低成本，也可考虑将目前的理事会和监事会合二为一，配备专职人员，使经营决策和监督制约落到实处。三是实行理事长和主任分设制度，使决策、经营和监督相互分离，相互制约。理事长为信用社法定代表人，由理事会推选理事长候选人，人民银行进行任职资格审查，由社员代表大会差额直选。四是信用社主任由理事长提名，报经人民银行任职资格审查后，由理事会聘任。信用社主任对理事会负责，在理事会授权范围内开展经营活动，并实行任期目标责任管理。

四、进一步推进改革的建议和措施

1、发挥政府在农信社改革中的主导作用。地方政府应强化对农信社改革的组织与协调职能，运用其行政手段和法律手段，加强社会信用体系建设，维护农信社金融债权，保障农信社改革政策的顺利实施，打破原有的利益分配格局，积极组织领导和实施改革工作，实现政府政策目标和社会目标的统一，并采取相应的措施，加强公众监督，提高信息的公开化、透明化以及决策的民主化、科学化，充分发挥地方政府在农村信用改革中的支持和促进作用。

2、强化内控机制建设，防范和控制信贷风险。要进一步加强对农信社改革进程与效果的动态监测与考核，加大现场检查和指导力度，督促农信社从加强内部管理人手，强化激励与约束机制，不断提高内控制度执行效果，有效地防范和控制信贷风险。一方面加大对农信社不良贷款真实性检查，防止为达到降低不良贷款指标要求，采取贷新还旧或人为地财务处理等方式，掩盖信贷资产风险，督促农信社针对不良贷款形成的原因，实行分类管理，制定清收措施与计划，建立和完善清收考核奖罚办法，加大不良贷款责任追究力度，规范自身和专项票据置换的不良资产保全、处置和清收工作，并从严控制处置成本，切实把不良贷款清降工作落到实处，取得实效；另一方面督促农信社在完善授权授信管理基础上，加强新增贷款风险管理，提高风险防范能力，对新发放贷款要明确责任，按照贷款“三查”制度要求，严格审贷分离约束机制，严格控制新增贷款风险，实现稳健经营。

3、督促和指导农信社增强支农服务功能，加快完善法人治理步伐。一是结合当地农村经济实际状况，对农信社加大支农服务水平、提高支农贷款覆盖面进行量化考核，督促农信社高管人员把国家对农信社的资金支持和税收减免等优惠政策体现到为“三农”服务之中，切实发挥农村金融主力军作用；二是要跟踪监测农信社增资扩股计划实施进展情况，督促其依法、合规地开展增资扩股工作，防止因违规或变相募集股金而带来的潜在资本风险；三是要加大对农信社完善法人治理结构的检查与监测考核力度，督促农信社尽快实行所有权与经营权分离，明确股东和管理人员的各自权利和责任，建立和完善有效的“三会”、“三长”议事规则以及决策、执行和监督相互制衡的运行机制，为增强决策的民主性和科学性、减少高管人员的短期行为、实现农信社可持续发展提供良好的约束机制。

4、强化增资扩股工作，逐步优化股权结构。农信社一是要加大改革的宣传力剧，增强社会公众对农信社改革和发展情况的了解与关心；二是要抓住政策扶持的大好机遇，强化内部财务管理，增强整体经营能力，加快信息对外披露进程，将投资者的责、权、利与投入股金的关联度予以适当量化，采取增加分红比例和在信贷服务方面突出对股东的优惠措施，使股东既能行使充分的知情权和监督权，也能享有投资的收益与回报，提高社会各经济主体对农信社的信任度，增强股东的参与意识和入股意愿，变被动人股为主动参股；三是要通过引进战略投资者，优化和调整股权结构，弱化内部人控制，促进法人治理结构的健全与完善；四是要端正经营思想，科学市场定位，把握信贷投向，切实加大支持“三农”和县域经济发展的力度，有机地将支农社会效益与提高自身经济效益结合起来，实现“双赢”。

5、建立必要的法律机制。一是将支持“三农”作为信用社的办社宗旨法律化；二是体现农村合作金融的特色，保护合作金融企业的合法权益。农村信用社贷款额小、面宽、成本高、服务范围广，在立法中应对农村金融组织在税收等政策上给予适当优惠；三是用法律的形式规范各级管理组织的权利义务，防止工作中责任不清，相互扯皮，行政干涉等事情发生。

6、建立真正意义上的农村合作金融管理机制。如果通过农村信用社改革，只是使其摆脱了全部或部分不良资产，增加了资本充足率，经营上仍按照原来了模式，用不了多长时间，又会产生大量不良资产，又回到老路上去了．所以必须重打鼓另开张，以真正合作金融管理机制运营，必要时可以借鉴一下国外先进经验。

7、要切实保障股东权益，以此保证股本金的稳定性。必须采取有效措施保障信用社股东权益，加强对自然人股本金的管理，密切关注自然人股本金的动向，积极开展有效的正面引导工作，这样才能保证农村信用社股本金的稳定。

8、农村信用社应摆脱经营理念落后，业务定位僵化的弊端，尝试开展一些切实可行的业务，如助学贷款。国家助学贷款较强的政策性与商业银行以赢利为目的的经营目标不相符合，助学贷款期限较长，贷后监督管理难，学生流动性大，贷款回收难，风险大。以上原因直接影响了助学贷款顺利开展。根据我国国情，我国绝大多数农民是非常讲信用的，尤其是祖祖辈辈几代人长期生活在某一地区的农民，他们把信用看得非常重。农村信用社如果能在生源地发放助学贷款既符合防范助学贷款风险的要求，又能及时解决占经济贫困生中80％的农村学生的经济困难问题。农村信用社应抓住这一利润增长点。

9、人民银行和银监局要加强对农村信用社的监督管理，杜绝各级政府的行政干预。长期以来，我国各级金融机构受地方政府行政干预严重，很多不良资产都是由于政府干预造成的，农村信用社改革后，绝不能重蹈商业银行的覆辙。要制定严格的责任追究制度，只有这样，农村信用社才能真正走上正轨，真正起到支持“三农”的作用。

参考文献

中国农村信用合作

金融参考

金融信息

金融信息参考

黑龙江金融

东北金融