我国金融依法监管中存在的问题及对策

一、对我国金融监管的回顾和监管效能的整体评价

二、我国当前金融依法监管面临的问题

三、提高金融依法监管有效性的对策建议

内 容 摘 要

金融依法监管作为对金融运行过程进行控制管理的一种行政行为，在金融业发展各阶段发挥了强有力的监督保证作用。随着我国社社会主义市场经济体制建设的深入，金融分业监管逐步得到认可和强化。正确评价我国当前金融依法监管的整体效能，客观分分析当前金融依法监管中存在的监管内容和范围狭窄、监管方式和监管手段落后、监管人员素质有待于提高等主要问题，有针对性地提出加强和改善新时期金融依法监管工作的思路和设想。

我国金融依法监管中存在的问题及对策

随着我国社会主义市场经济体制建设的深入，金融作为现代经济的核心作用逐步得到认可和强化，金融监管工作在改革中也得到进一步发展与完善。我国加入WTO后，金融业对外开放的步伐进一步加快，金融监管也将面临着新的发展机遇和挑战，切实改进和加强新时期的金融监管工作，已成为时代发展的客观要求。如何正确评价我国金融监管的整体效能，客观分析当前金融监管存在的主要问题，有针对性地提出加强和改善新时期依法金融监管工作的思路和设想，是我们必须正视和思考的重要课题。

一、对我国金融监管的回顾和监管效能的整体评价

进入21世纪，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定，已成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管是伴着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。大体上经历了以下四个主要阶段：

(一)1985-1992年，中央银行行使金融监管职能的初始阶段。

1983年国务院做出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，1986年人民银行依法对其它银行行使监督、规范和管理的法规和条款正式公布，从此，中国人民银行不再办理针对企业和个人的信贷业务，成为专门从事金融监督管理、制定和实施货币政策的政府机构。这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融的时期。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上，对中央银行金融监管工作研究不多，重视不够，金融监管的作用发挥不够理想。

(二)1993-1994年，偏重于整顿式、合规性监管的阶段。

在1993年之前人民银行在任免地方分行行长时还需同地方政府协商，因为地方政府对任免有否决权。所以，实际上1993年中国人民银行才真正转换职能，肩负起金融监管及制定和实施货币政策的任务。这一阶段中央银行开始整顿金融秩序、进一步发挥中央银行的监管作用，针对当时经济生活中存在的各地盲目扩张投资、竞相攀比发展速度，乱集资、乱拆借、用信贷资金炒房地产、炒股票及银行信贷资金体外循环的现象，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。1994年，各级人民银行按照中央指示，认真执行“堵邪路、开正门”的方针，严格执行“约法三章”和“三项要求”，切实加强金融监管，严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场及个别地方出现的非法集资等问题。这一阶段监管方式主要是整顿式、运动式，监管内容以合规性为主。

(三)1995-1997年，金融监管进入有法可依阶段。

1995年《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律相继出台，将中国人民银行作为中央银行的职能和责任以法律的形式固定下来，使金融监管有法可依。以此为标志，我国金融监管开始走上依法监管的轨道。

(四)1997年至今，金融监管体制改革深化阶段。

这一时期，金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证券、保险监督管理委员会相继成立，分别负责证券业、保险业的监管，人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银行与其所办的信托、证券业务相继脱钩。1999年，人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行、建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。2003年，中国银行业监管委员会成立，银监会与证监会、保监会一起，构成了一个严密的监管体系，全方位地覆盖银行、证券、保险三大市场，特别是中国加入世贸组织后，在金融业务国际化、综合化、全能化的趋势下，实施了更加有效的监管。

回顾金融改革开放20多年来，尤其是中国银监会的成立，使我国的金融监管工作在构建金融监管组织体系、建立监管指标体系、构建监管法律体系、完善金融监管内容等方面都有了重大突破。从混业监管到分业监管，从单纯的合规性稽核监督到以防范金融风险为核心的审慎性监管，标志着我国的金融监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道。但是，我们也要看到，随着国际经济、金融一体化的发展和我国改革开放的深入推进，金融业将面临着更大的冲击和挑战，金融监管承担的任务更加艰巨，维护金融稳定的难度将进一步增加，以国际监管标准指导我国金融监管工作开展、衡量金融监管成效已成为必然。以国际通用的标准来衡量我国的金融监管，其基本情况是：1、不良资产比例(高)；2、金融机构出现支付困难情况(多)；3、金融机构违规行为普遍程度(高)；4、金融案件发生比例(高)；5、支付系统的稳定性(稳)；6、资本充足率(低)；7、经营信息的透明度、信息的真实性(低)；8、国际评级(中等)。由此可见，以国际标准来衡量我国的金融监管，其效能是较低的，依法金融监管存在着多个方面的问题和困难。

二、我国当前金融依法监管面临的问题

（一）监管内容和范围狭窄。金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入到市场退出的全部业务活动，在我国当前的金融监管中，存在着以下问题：

1、我国目前金融监管的内容主要是机构的审批和经营的合规性，对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善，具体表现在以下几个方面：第一，对商业银行风险管理的方法和能力监管不够。在市场经济条件下，在经济环境变化日益加快和经济全球化的今天，银行面临的风险不断变化，监管者事实上很难随时掌握其风险状况。如果不具备风险管理能力，没有有效的风险管理系统，即使监管当局能够对现有风险状况加以准确了解并加以化解，也不能阻止商业银行在以后的经营过程中产生新的风险。第二，风险监管的内容不全面。主要有如下几个方面：首先，在风险监管中存在着重传统的存贷业务、轻表外业务及其他金融创新业务等问题，忽视了一些表外业务和金融创新业务同样也潜伏着巨大的风险。其次，风险监管中偏重于信用风险，而对于金融机构经营中的利率风险和汇率风险等其他风险却重视不够；再次，主要强调了从资产充足性和资产流动性方面进行监管，即侧重于考核金融机构一段时间之后的经营成果，忽视了金融机构的经营能力、盈利能力和发展前景等指标的考核。

2、在监管范围上重国有独资商业银行，轻其他银行和非银行金融机构，而国有独资银行以外的银行和非银行金融机构同样存在差较大的风险。

3、对网网络银行的监管基本上还属于空白。随着计算机通讯技术和网络技术的发展、电子商务的兴起，网络银行得到了很快的发展并具有广阔的市场前景。在此情况下，我国的银行业也纷纷涉足网上银行业务，但这种发展是在相关法规几乎空白的情况下进行的，使我国的依法监管出现了真空地带，如果这种监管真空持续下去，今后很可能出现问题。

（二）监管方式和手段存在缺陷。在市场经济下，金融监管的方式大致有三种：即金融当局的外部监管、金融机构的自我管理以及社会监督。所采取的手段也主要有三种：即法律、经济和行政手段。目前我国金融监管的方式较为单一，主要是外部监管，自我约束、自我管理机制不完善，行业自律组织少且没有发挥大的作用。从监管手段上来说，监管应是依法进行，而现实情况却是法规不健全、实施细则缺乏，造成在具体的监管操作中时常出现无法可依、执法困难、约束力不强、操作随意性大等现象，使金融监管的有效性大大降低。另外，金融监管的经济手段也较为单一，主要为一次性经济处罚。

（三）尚未形成高效率的监管体制。金融监管的首要任务是防范和化解金融风险，但监管本身并不是要绝对保证不出现金融机构的破产倒闭。实际上，市场经经济的规则就是优胜劣汰，倒闭是资源（如资本和管理人员）配置机制的必要组成部分。通过市场的准入和退出机制，可以起到优化资源配置，提高金融效率的作用。而在我国目前的金融监管中仍只强调防范风险，市场的准入和退出机制十分僵化，这事实上保护了垄断，极大地降低了金融效率。

（四）监管人员素质有待进一步提高。当前金融全球化步伐不断加快、金融创新层出不穷、网络银行迅猛发展，在金融监管工作中，对金融机构的审批，特别是对金融风险的分析、识别、判断、化解，都需要有较为扎实的理论功底和丰富的实践经验的金融监管人员。但是，金融监管当局的许多现有监管人员的知识水平、知识结构远远不能满足监管目标的高标准和监管任务的高要求；许多金融监管人员还不能对金融机构的各项指标进行前瞻性和深层次的分析，从而使现场和非现场监管的效果与预期目标相比存在较大差距；精通计算机及网络技术的人员不多，对网上银行的监管工作不能正常开展，这些都影响了金融监管的力度和深度。

（五）分业监管模式存在的问题。在我国金融机构混业经营趋势加强和入世步伐加快的今天，分业监管模式存在着以下问题：

1、我国混业经营趋势加强使得原有的以机构类型确定监管对象和领域的分业监管模式难以发挥作用。我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强，各金融机构不断进行业务创新和品种创新，进行业务相互融合和渗透，呈现出混业经营趋势。另外，一些新的综合化经营的金融集团也相应成立，这些都使在原有的以机构类型确定监管对象和领域的分业监管模式难以发挥作用，容易出现监管真空。

2、入世以后，外资金融机构已大量涌入中国，随着全球经济金融一体化失盗的到来，他们将会要求在我国境内从事混业经营，即使我国利用限制性保护条款，这些机构也会绕过管制，采取混业经营措施，因此不仅对我国的金融机构带来冲击和挑战，对金融监管机构也会带来监管难题。

3、越来越多的跨国公司进入我国后，其全球经营战略及灵活多变的经营手段对监管政策具有更大的规避性，使我们的监管成本提高，向时也给监管工作带来相应的难度。 

 三、提高金融依法监管有效性的对策建议

（一）加强对金融运行过程的规范管理。

1．构建坚实有力的运行基础。金融企业要规范管理，必须要有坚实有力的运行基础。也只有这样，才能使金融企业不为简单再生产而违规操作。对此，金融企业要走“三化”道路：一是产权股份化。当前，工、农、中、建四大商业银行已经进行了全方位的股份制改造，相继上市，不但提高资本充足率，达到有效监管的先决条件，而且使自身置于全社会的监督之下。二是资产多元化。根据金融市场的发达状况，金融企业要增加投资品种，才能使金融企业既保持经营的安全性和灵活性，又能增强盈利性和市场应变能力，从而达到监管当局的流动性要求。三是内控规范化。金融企业处理内部各环节事务的方法、程序、原则和要求，是影响其运行规范与否的关键。因此，金融企业要建立健全规范化的规章制度，并通过贯彻实施这些制度米增强机构及其员工规范管理的自觉性。

2、监管内容公开化。金融监管作为一种特殊的监督活动，其信息披露必须遵循层次分明、公开有度的原则。对需要全社会监督的内容，包括法规制度、各种系统信息等，要通过国际互联网、广播、电视、报刊等进行充分披露，鼓励社会各界广泛监督；对只需在监管机构之间（不同监管部门间、不同地区间）进行披露的信息，可建立金融监管信息平台，金融系统内部定期不定期披露和交流不同地区不同业务种类的监管信息，通过提供及时、准确、有用的信息，切实提高监管的有效性；对需要在金融机构间披露的信息，如贷款、账户、异常支付等有关单位和个人资信、信用状况的信息，可通过账户管理系统、信贷咨询系统等，及时提供存贷款咨询服务，防止恶意规避监管、逃废债务行为等的发生，提高金融系统的整体风险防范水平。

3、监管形式多样化。作为实现监管目的的手段，监管形式要不拘一格，多管齐下，建立健全四种监管评价体系：第一，建立监管当局评价体系。主要包括现场监管体系和非现场监管体系。根据不同时期的不同需要或需重点解决的问题，可有选择地重点采取现场监管或非现场监管形式。这是金融监管的主要形式。第二，建立中介机构评价体系。主要包括年审体系和专项评价体系。根据不同需要，可以由监管当局委托或金融企业自行委托进行。这是金融监管的重要组成部分，也是对监管当局评价体系的必要补充。第三，建立专家诊断评价体系。根据金融企业存在问题的难易程度和解决某些问题的必要性，可由金融企业自行委托或监管当局责成金融企业自行委托有关专家对某一环节、某一技术难题、某一服务对象的风险、信用状况等进行诊断，提出专家诊治方案，供监管当局和金融企业决策使用。第四，建立金融企业自我评价体系。监管当局应要求金融企业建立健全自我评价体系，定期开展自我评价，监管当局要将其自我评价与其他评价进行对比，发现差异要及时采取相应监督措施。 

4．要营造宽松有利的外部环境。金融运行要规范，必须要有既宽松又有利于金融机构发发展的外部环境配合。首先，要大力整治社会信用。要通过教育、宣传等措施树立良好的社会信用观念；要使用必要的行政手段、经济手段或法律手段，对恶意规避银行监督，造成国家资金财产损失的，给予严厉的经济处罚和行政处分，严厉打击利用银行信用、骗取银行信用、非法集资等违法犯罪活动。其次，要切实规范部门行为。党政机关、社会团体等各级各部门必须充分认识金融的特殊地位和作用，提高执行金融法规的自觉性；在制定有关政策、执行有关规定时，要尊重和维护金融机构利益；要坚持以经济、金融法规为一切金融活动的准绳，杜绝经济金融活动中的不规范行为，避免随意性，克服地方保护主义和小团体利益。第三，要坚决反对不当竞争。要合理界定各金融企业的业务范围和业务区域，引导必要的正当竞争，要用行政的、法律的手段打击不当竞争行为，使竞争既促其业务发展，又规范有序。

（二）加强监管体系与运行体系的协调配合。

从我国金融运行的现状分析，金融监管体系逐步建立、完善，而运行体系构架滞后，发展不平衡，致使二者运行时空错位，各自行为目标不完全～致，从而迫切需要从法律、行政、经济等各方面作进一步调整。

1．进一步调整法律关系。主要是进一步调整监管体系与运行体系的法律地位、职能作用等。一方面，要增强各自地位的明晰度。监管当局代表国家、代表政府、代表社会公众利益，而金融企业行为只代表企业自身，只对其所有者负责。金融企业是金融运行过程的主体，监管当局是客体，要服务于主体，要通过监管与服务的共同作用使运行主体不致脱离正常的运行轨道，不随意干预金融企业的正常业务活动。另方面，要增强职责约束力。即通过法律调整进一步强化职责约束，解决两体系职资约束力不强的问题，使监管当局切实承担起执法的职责，金融企业切实履行守法的义务。

2.进一步协调行政关系。主要解决金融运行中人员、机构、业务发发展的协调、持续和规范问题。首先，人才使用要市场化。金融企业必须取消其行政级别，实行真正的企业化人才管理。其次，机构设置要区域化。现行金融企业按行政区划设置，不但自主性少，行政色彩浓，不符合市场经济资源配置最优化原则，而且没有考虑某一地区对某种金融企业是否需要、需要多少、规模大小等客观要求，不符合经济核算原则，容易导致不同机构间因基本生存需要而进行恶性竞争；同时，这还容易导致地方保护主义和行政不利干预，影响金融企业运行的稳定性和监管的有效性。第三，业务经营要集约化。金融企业的集约化经营，不但有利于金融企业降低经营成本，提高合规经营效益，避免或减少金融企业使用不当手段得利，而且有利于监管当局减少工作层次和工作量，降低监管成本，使监管当局能集中精力，提高监管工作的有效性。

3．进一步补充经济关系。主要是对监管体系和运行体系在管理形式、控制制度和方针政策上的差异性要求用经济手段进行调整。对那些符合国家产业政策、社会需求旺盛的金融产品及其金融机构，在利率、汇率、费率、税率等方面予以重点倾斜，给予相应激励政策（如浮动政策）；反之，则应限制发展或不予鼓励。

（三）加快金融监管的现代化建设。

现代金融体系的建立和发展，客观上要求金融监管的现代化。从金融监管的资源条件、基础设施等方面考虑，金融监管要从两方面着手进行现代化建设：

1．加大监管财力物力的投入。有效的金融监管必须依赖一定的基础资源的支撑，包括技术手段的改进和各类信息的利用。加大监管财力物力的投入，切实提高监管工作效率，一是要配置先进的技术装备，包括音像设备、交通工具、计算机及其配套设备等；二是要引进和开发科学的技术手段，包括先进的管理技术、管理方法、计算机应用技术，特别是计算机应用于监管的技术等；三是要开发利用丰富的网络资源，包括共享的网络资源和各种专有的、特殊的网络资源，尽量用最少的成本支出获取最多的有用信息。

2、综合运用现代管理科学。有效的金融监管不但要有先进的监管措施，而且要有先进的监管理念。对此，应充分吸取其他科学理论的营养，建立和发发展有中国特色的金融监管理论体系和理念，并以此来武装监管队伍，充分发挥监管人员的潜能。在此基础上，要建立和发展“以人为本”的监管理念。

（四）增强执法执纪的作用力。

从金融监管实践看，监管的有效性不足，很大程度上缘于法规制度特别是处罚办法的作用发挥不到位。因此，必须从制度防止、过程控制和效力增强等方面充分发挥执法执纪的作用。

1．增强监管项目的连续性、系统性。为消除金融企业逃避监管的侥幸心理和行为，防止监管当局的工作疏漏（有意的或无意的），不但要从制度办法的制订上，而且要从组织执行上防止间隙式、非系统监管带来的不利影响，避免随意性。一是对所有金融企业要定期进行全面系统的监管检查；二是对重要监管项目要进行持续不间断监管检查；三是要对所有监管情况、资料进行归类收集、整理，建立健全每一金融企业的监管档案，并进行有效利用。

2．增强监管过程的制约性、公开性。监管过程是监管工作的关键环节，事关监管的成败，必须加强管理。一是要制定实施严密的公开的监管执法程序，使监管行为既不因主观不当行为而中断，也不因个别错误行为而改变，从而保证金融企业在接受监管上的公平性。二是监管当局对内部监管机构、人员要制定实施相互制约的内控机制，形成监管的执行者、监督者、再监督者之间的相互制约关系，从而确保监督工作的公正性。三是要建立监管连带责任追究制度，对监管过程中发现有违法违规行为而不报告的监管部门和人员，要追究其与违法违规金融企业同等的连带责任，从而保证监管结果的真实性和必成性。

3．增强违规处罚的严肃性和强制性。违规处罚作为金融监管的最后手段，是提高金融监管有效性的必然选择，也是最后的选择。因此，金融监管中违规处罚措施的制定、使用要做到起点高、层次清、处罚严，以达到增强监管效力的目的。首先，要提高处罚法规的层次，特别是重要监管事项的处罚要通过法律条款明文规定。其次，要详细划分不同类型、不同规模金融企业不同的违规处罚标准，尽量减少或避免幅度性处罚规定，增强处罚的明晰度和可操作性。第三，要重点打击严重违法违规行为。对扰乱金融秩序，影响金融稳定，或有意违规操作，给国家、企业造成恶劣影响或重大损失的，要从重从快打击，给予相应法律制裁；对严重违规经营，牟取非法利益的单位及其有关人员要从严进行经济处罚和行政处分，增加其违规经营成本和代价；对恶意规避监管，手段恶劣、情节严重或屡查屡犯的，要加倍处罚或加级处分。 

（五）提高金融监管人员的素质。

现代监管人才的多少、水平高低是金融监管成败的关键。要培养造就一支适应现代金融监管需要的监管人才队伍，必须建立完善三种制度：一是要建立完善监管人员素质的自我提高机制。就是要制订金融监管人员任职资格管理办法，明确监管人员任职条件，鼓励监管人员自我完善，自学提高，促使监管人员限期达到规定要求。二是要建立完善监管人员的知识更新培训制度，有计划地组织监管人员进行定期培训、进修。同时，要发挥高级监管人员和已培训人员的转培训作用，以扩大培训的覆盖面，增强培训的实效性。三是要建立完善监管人员的激励竞争机制，实行监管人员的优胜劣汰制度。对那些自身素质提高较快、业绩突出的监管人员，要给予精神的激质的和职务升迁等奖励；对哪些自身素质达不到规定要求、业绩平平甚至完不成任务的监管人员，要调离监管岗位或解除职务。同时，监管当局要给监管人员提供公平的竞争机制，实行监管项目负责人负责制和监管人员竞争上岗制。这样不但有利于提高监管工作质量和效率，增强监管工作的有效性，而且有利于发现人才、培养人才，增强监管事业的发展后劲。

（六）扩大金融监管的国际合作。

金融监管是一项专业性、技术性很强的工作，特别是我国加入世界贸易组织后，外资银行实力雄厚，业务创新不断，加大了监管工作的难度，创建合理化、高效率的监管制度和提高监管效率构造成为当务之急。我国目前的许多监管弊端都可在一定程度上归因于监管制度的不合理、不科学和有效监管经验的缺乏。为此，要扩大金融监管的国际合作，一是要注意收集、整理、翻译研究外国金融监管最新发发展情况，学习和借鉴国外先进的金融监管经验；二是要借助理论界和实务界的力量来推动对外国先进法制的研究和学习；三是应大胆借鉴外国监管立法的成功经验，在制度选择上要适当超前。

参 考 文 献

1、吴腾华、吕福来主编《现代金融风险管理》 中国经济出版社1999年版

2、王国刚主编《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版

3、北京大学中国经济研究中心经济发展战略研究组《中国金融体制改革的回顾和展望》 

4、李金泽 《我国金融法制监管现状及存在问题》

5、钟伟、巴曙松、高辉清、赵晓《中国金融总体风险评估报告》 

6、潘文波《提高非现场监管有效性的对策思考》