完善内部控制制度，防范和化解金融风险

内 容 摘 要3

一、商业银行内部控制制度概念框架4

(一）内部控制及内部控制制度的定义4

(二）内部控制制度的目标4

(三）建立与完善内部控制制度应遵循的原则5

二、商业银行建立和完善内部控制制度的必要性5

(一)完善商业银行内部控制制度是保障金融安全的基础5

(二)完善商业银行内部控制制度是防范当前金融风险的根本措施6

(三)商业银行的内部控制是银行监督管理委员会监管的前提和基础6

三、我国商业银行内部控制制度的现状6

(一) 我国商业银行内部控制制度的存在问题6

(二)我国商业银行内部控制制度不完善实证7

四、如何建立和完善内部控制制度，以防范和化解金融风险7

(一)建立合理的内控组织机构，实行严格的岗位分工7

(二)加强会计控制，规范会计行为8

(三)健全授权授信审批机制，强化对权力的监督和制约8

(四)改革审计稽核管理体制，确保审计稽查部门监督职能的充分发挥9

(五)修订和完善各项内控规章制度，增强内控制度的系统性和可操作性9

五、结语10

参 考 文 献11

内 容 摘 要

20世纪80年代以来，受世界市场自由化、一体化与创新化浪潮的冲击，金融业进入了一个动荡的时期，银行业危机频发，金融风险不断发生，严重地威胁着金融业的安全。为了防范和化解金融风险，我们不得不重视金融业内部控制制度的建立与完善，加强内部控制制度，乃是时代的要求。本文从我国商业银行的现状入手，剖析其内部控制制度的薄弱之处，再进一步提出完善我国商业银行内部控制制度的要求和具体对策，较详实地论述了本文的论题。

完善内部控制制度，防范和化解金融风险

金融，由于其在国家经济中的特殊地位和作用，被人们形象地喻为国之“血脉”。近年来，受社会环境的影响，金融系统的经济犯罪大幅度增加。在媒体曝光的案件中，涉案金额几百万、数千万元的案件越来越多，个别的甚至上亿元。促成这类犯罪的上升，原因是多方面的，然而金融机构本身内部控制制度不健全不得不列为最重要原区之一。我国经过2 0年的改革实践，人们越来越感到强化管理的重要，也在积极探索如何才能加强管理。内部控制的概念被国际所强调，引起了中国金融界的关注。自从1997年人民银行发出“加强金融机构内部控制的指导原则”以来，各商业银行和非银行金融机构普遍开展了整章建制的工作。2 0 0 2年9月，人民银行又公布了《商业银行内部控制指引》。这一工作已取得了初步成绩，但是我国商业银行内控方面的工作尚处于起步阶段。

理论和现实的现状都要求我们要重视内部控制制度，进而去完善内部控制制度，达到防范和化解金融风险的目的。

一、商业银行内部控制制度概念框架

(一）内部控制及内部控制制度的定义

中国人民银行2002年9月最新公布实施的《商业银行内部控制指引》对商业银行内部控制的定义作了明确的规定：内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。同时，也概括出商业银行内部控制的五大要素：内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、信息交流与反馈、监督评价与纠正。由此可见，商业银行的内部控制制度的涵盖面很广。一般说来，至少包含以下方面：严密有效的组织结构，最高管理层向下的逐级授权、相互独立的业务部门和明确的职责分工制度；严格完善的审批制度和会计控制体系；合理有序的内部稽核检查制度等等。

(二）内部控制制度的目标

内部控制制度的目标是内部控制的存在及存在形式的根本，也是建立和完善内部控制的指导性参照物商业银行内部控制的目标，按照相关规范中的内容，包括：保证国家法律法规、金融监管规章和商业银行内部规章制度的贯彻执行；保证自身发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；保证风险管理体系的有效性；保证业务记录、财务信息及其他管理信息的及时、完整和真实。

 (三）建立与完善内部控制制度应遵循的原则

商业银行内部控制制度应当贯彻全面、审慎、有效、独立、适应性的原则。全面性是指内部控制制度应当渗透到商业银行的各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位，并由全体人员参与，任何决策或操作均应当有案可查；审慎性是指内部控制应当以防范风险、审慎经营为出发点，商业银行的经营管理，尤其是设立新的机构或开办新的业务，均应当体现“内控优先”的原则要求；有效性是指内部控制系统设计必须与自身的经营管理现状相适应方能有效，切忌盲目照抄照搬；独立性是指内部控制的监督、评价部门应当独立于内部控制制度的建设、执行部门，并有直接向董事会、监事会和高级管理层报告的渠道；适应性是指商业银行应加强对内部控制的适应性测试，按内部或外部环节的变化对其加以不断的改造，使之具有动态适应性。另外，商业银行内部控制制度的建立也应该遵循成本与效益的原则。

二、商业银行建立和完善内部控制制度的必要性

商业银行内部控制制度是商业银行在经营管理活动中，为保证管理有效，保障资产安全完整，保证会计资料准确、真实，为实现其经营目标，以及鼓励遵守既定的管理政策而采取的所有相应的方法、措沲和程序的总称。当前，对商业银行内部控制制度进行完善和强化显得十分紧迫，十分必要。

(一)完善商业银行内部控制制度是保障金融安全的基础

2 0世纪9 O年代以来，伴随着国际金融自由化和全球化浪潮的冲击，国际金融市场动荡加剧，特别是工19 9 5年英国巴林银行的倒闭事件和日本大和银行隐瞒美国国债交易的亏空事件，以及1 9 9 7年的东南亚金融危机给全世界金融界敲响了警钟。如何健全金融安全保障体系，有效地防范金融风险，确保金融安全已成为全球特别是发展中国家急需研究的课题。

金融安全保障体系主要包括政府监管、社会监督、行业自律和自我约束四个层次。其中，自我约束是银行内在的、对保障金融安全起决定作用的层次，而自我约束能力又取决于及时、有效的内部控制制度。因此，完善商业银行内部控制制度是保障金融安全的基础。

(二)完善商业银行内部控制制度是防范当前金融风险的根本措施

目前，我国金融风险突出表现在三个方面：一是信用风险。虽然国有商业银行经过两次不良资产的剥离，但金融机构的不良资产仍然较高，这已成为威胁我国金融安全的首患。应该说，不良资产剥离后，上至中央领导，下到各级行长对控制不良贷款要求不可谓不严，决心不可谓不大，但为什么成效不够明显呢？有市场判断不准、决策水平不高等原因，但关键还在于缺乏严格、有效的内部控制制度，审贷分离不够严格，风险责任不明确，责任追究不认真等。二是操作风险。近几年，银行会计、储蓄、出纳、信用证、承兑贴现等业务岗位的案件又呈现出高发势头，主要也是由于这些业务的操作环节内部控制管理不到位，要么是操作过程的内部制约不力，要么是执行制度不力。三是道德风险。目前，我国银行由于管理仍带明显的行政色彩，靠“人治”的成份多，“法治”的成份少，内部控制严重不足，致使道德风险日益突出。上述三方面的风险，从根本上讲，都是内部控制制度的缺陷造成，必须完善相关方面的内部控制制度去解决。

(三)商业银行的内部控制是银行监督管理委员会监管的前提和基础

商业银行的内部控制制度是银行有效运作、避免风险产生的保证，其重要性是不言而喻的。任何形式的监管只能通过它起作用并影响到商业银行的运作行为之中。如果离开它，银行监督管理委员会对商业银行的监管自然成了无本之木、无水之源，因此必须完善商业银行的内部控制制度。

三、我国商业银行内部控制制度的现状

(一) 我国商业银行内部控制制度的存在问题

我国商业银行内部控制制度虽然相对于其他企业来说是比较健全的，但它本身还是存在着不少的问题。归纳起来，主要表现在以下几个方面：l、对内部控制的认识和理解上存在偏差。许多金融机构把内部控制等同于各项规章制度，没有真正理解内部控制的内在含义，即忽视了内部控制是一种机制，是一种业务运作过程中环环紧扣监督制约的动态控制。2、绝大多数金融机构在业务工作中都建立了基本的规章制度，但制度不够完善和健全，增大了金融机构的经营风险。3、内部管理控制机制不完善，缺乏必要的办事程序。4、内部组织结构不尽科学，部门之间业务分工不明确，权力制衡在运行中“失灵”，造成工作上的低效率，甚至形成内部的侵吞、挪用和外部的盗窃、诈骗，大案、要案不断发生。5、风险防范意识薄弱。6、缺乏法律、政策观念，造成不必要的法律政策风险。7、缺乏有效的系统资金调剂和资金成本核算机制，造成支付风险和头寸风险。 8、安全防范措施不完备，手段落后，一些必要的监测监控机制尚未建立，事前事中的预警、预报机制差。9、内部监督层次不高，权威不够。

(二)我国商业银行内部控制制度不完善实证

黑龙江省人民检察院反贪局反映，有的金融机构将多项可相互制约的工作职能交由一人承担，有的单位检查监督不到位，甚至在业务工作繁忙时就放弃监督。2002年2月，交行哈尔滨市支行一营业部丢失10万现金，检察机关发现，这家银行经常是领取人自己取备用金自己下账，违规操作。结果罪犯利用这一疏漏，在当天7次取款中，4次自己下账，其中有一次取1 0万元没有记载，贪为自己所有。中国建设银行东莞分行“8．2 8”金库内盗案的发生，林、陈二人犯思想霉变是内因，而当时银行本身内控制度、业务操作规程、监控设施及管理等方面存在漏洞是重要的外因。当时金库管理制度对如何防范管库员双人作案缺乏科学性，不能充分发挥会计、出纳之间的相互即时监督作用。只有加强内部控制制度的建设，真正做到以制度约束人，才能防范金融案件的发生，降低金融风险。

四、如何建立和完善内部控制制度，以防范和化解金融风险

(一)建立合理的内控组织机构，实行严格的岗位分工

根据不相容职务分离原则，金融机构的具体活动必须由相对独立的人员来完成，不允许单人不受监控和制约而独立完成某项业务。因此，一是要按照业务发展的要求，建立健全各级内控组织体系，使每项业务的开展都有相应的内控部门监督制约；二是严格岗位分工，切实根据业务运作的实际要求，因事设岗，因岗定人，尽重做到分工合理，并实行定期轮岗，适时交流和员工休假制度等，使每位员工和每项业务都处于被监督、被检查范围之内；三是按照每一项业务至少有两个岗位或两人以上参与记录、核算和管理的要求，明确各个业务工作环节的操作规则，强化运作程序和各项具体要求，建立岗位责任追究制和内部自律控制机制；明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分，按各自的工作性质、权限承担相应的工作责任；四是加强业务操作的事后检查和案件多发部位的随时突查；五是要做好各部门之间的协调和相互促进工作。建立明确的岗位职责范围，并实行个人负责制，将具体职责范围落实到人，做到岗位到人，责任到人，互相监督，互相制约，形成一个团结协作，相互牵制的整体。

(二)加强会计控制，规范会计行为

银行的各项业务活动最终要通过会计核算予以反映。因此，要完善内部控制要从加强会计控制入手。一是运用科技手段，强化会计监督。如建行湖北省分行正在投入使用的会计柜面综合系统，从程序上对各会计业务环节的风险进行了控制，基层网点业务交易数据均可集中到省分行，会计核算上移至省分行，基本上杜绝了“三假”现象。二是进一步完善会计管理机制，对基层网点会计工作的主管实行委派制和定期岗位轮换制，有利于会计人员抵制网点负责人对会计工作的不正当干预；三是建立柜员、综合员、会计主管三线监控体系。柜员只负责交易，综合员负责复核和授权范围内大额交易审批，会计主管负责对综合柜员的监督、柜员空白凭证领用检查。四是加强重要单证、现金及重要物品的管理。

(三)健全授权授信审批机制，强化对权力的监督和制约

严防权力错位和失控，制订法人经营管理责任制，明确法人系统经营管理中的责、权、利，以完善法人管理和经营体制，金融企业的法人分支机构应当健全授权、授信制度，对其经营行为加强监管管理，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代金融企业和自上而下的民主、科学的决策程序，增强决策透明度；建立健全董事会、监事会、信贷审查委员会、资产负债管理委员会以及必要的决策咨询机构，特别要完善各级审贷委员会制度，可以实行行长一票否决制，但不能实行行长一票同意制，明确各自的职责权限，强化对人的行为的控制和人的素质的控制。也可借鉴国外的一些经验，设计一套控制资产风险的授权审批程序，使每一项交易有不同的人进行审查和批准；并要建立健全议事规则，完善监督机制，确保各项决策的正确性，有效控制决策风险，提高决策效率。同时，各机构要完善以行长负责为核心的内部经济责任制度，建立独立和超脱业务经营之外的内控委员会和审计制度，充分发挥其监督职能，绝不允许少数人独断专行，确实做到权力有限、责任有度，风险有数，内控有效。

(四)改革审计稽核管理体制，确保审计稽查部门监督职能的充分发挥

加强内部稽核是促进商业银行依法稳健经营、有效防范经营风险的重要环节。因些，强化内部稽核，提高内部控制能力应从改革审计稽核体制入手，增强审计稽核的独立性和权威性。一是在体制上实行由总行统一垂直领导的机制，稽核费用单独列支，逐步实现稽核成本与效益挂钩的新观念。要不断加大对内部管理现代化的投入，加快稽核检查的电子化建设进程，以先进的电子化系统为手段，增强非现场稽核监督的有效结构，充分发挥内部控制的职能作用。二是不断充实稽核人员，努力提高稽核人员素质。必须安排熟悉金融法规和制度规定，具有丰富工作经验和综合分析能力的人员从事稽核工作，并保证对其实施继续教育和培训，使其思想政治素质和业务素质能长期满足稽核工作的需要。三是要实施严格的监督考评制度，确保内部控制制度的全面贯彻执行。

(五)修订和完善各项内控规章制度，增强内控制度的系统性和可操作性

制度是对我们每个员工业务行为的一种管制和约束，我们的工作如离开规章制度，必将屡出差错，甚至酿出大乱，金融风险将随时可能发生。因此，必须建立一套完整、配套的规章制度作为我们各项工作的基本行为准则。有的规章制度可能在某一时点或时段是适应的、可行的，但到了一定的时点或时段虽仍可适用，却与现实不尽适应或带有明显的滞后性，这就需要在紧跟形势，把握政策精神的情况下对原有的规章制度作进一步的调整、完善，使其具有时效性和可操作性。与此同时，还要严格执行规范的操作流程。有了规章制度并不等万事大吉，关健在执行，否则规章制度将成为一纸空文。其核心之处就是要按部就班，一步跟一步，一环套一环，又要“一个都不能少”，在执行制度中不得随意增减或“偷工减料”，如果操作不规范，执行不到位，都将会出现错乱，甚至留下后患。因此，按照规章制度规范操作，确保工序流程循序渐进，步步到位，在日常工作中就显得尤为重要。不论是简或繁的工作流程，都应以防范风险为远程目标，以避免差错为近期目标。对确需深化的流程应拾遗补缺和系统整理，达到完善程序和规范操作的双重效果。

五、结语

完善内部控制制度，防范和化解金融风险，是金融界一个重中之重的课题。近几年来，仁者见仁，智者见智，给我们留下了许多宝贵的见解和启示。种种不容乐观的金融风险的频繁发生，尤其是因内部控制制度不健全、不完善而导致的金融案件的节节攀升，使得我们深刻地认识到完善内部控制制度的重要性。本文结合前人的经验，从我国商业银行的现状出发，提出了一些具体的要求和措施，并从理论及实证方面作了一些粗浅的分析。当然，由于本人的知识及经历有限，对这一问题的探讨还很肤浅，还有待深入和完善。

参 考 文 献

1、《商业银行内部控制指引》人行文件 2002年9月18日

2、韩沂《银行监管与内控若干问题的认识》 人行上海分行

3、李江、崔砺金、高增双《防范金融犯罪关健在落实制度》

4，赵果仙《强化内部控制，防范金融风险》一一《山西金融》2002年7月

5，石汉祥《完善国有商业银行内控管理》一一《金融时报》2002年4月1 日

6、蒋建华《商业银行内部控制与稽核》北京大学出版社2002年8月期