加强县级联社法人改革，推动农信社健康发展

农村信用社法人治理结构现状；

农村信用社法人治理结构主要存在的问题；

县联社一级法人治理结构的益处；

县联社一级法人治理结构的弊端；

以改革为契机，完善信用社法人治理结构，变弊端为良机。

内 容 摘 要

首先简单阐述农村信用社法人管理机制现状,以及这次农村信用社改革的主要内容,强调法人治理结构改革的重要性,这次改革是按照"一县一社,统一标准"的原则,合并法人,把原来县、乡两级独立法人体制改成县为统一法人的管理休制.

 然后详细阐述联社一级法人管理机制的益处和弊端，最后说说怎样以改革为契机，变弊端为良机，并最终实现农村经济和农村金融共同发展的＂双赢＂局面．

加强县级联社法人改革，推动农信社健康发展

农村信用社是农村金融的主力军，肩负着支持“三农”和经济发展的重任,一旦信用社发生较为严重的风险，极易发生挤兑或造成金融恐慌，不仅会影响农村信用社自身的生存, 也会危及整个农村金融体系和社会的安全，影响农业发展、农民增收和农村稳定的大局,信用社改革已刻不容缓。为了农村信用社的健康发展，加快深化农村信用社改革，国务院《深化农村信用社改革试点方案》明确指出，要加快农村信用社管理体制的改革，将农村信用社管理交由省级政府负责，建立国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险“三位一体”的监管管理体制。法人治理结构是农村信用社经营管理最关键的一个环节，治理结构是不是科学、合理、有效，有无完善的内部控制体系、风险管理制度以及有效的激励约束机制，是农村信用社通过改革能否真正走上良性循环轨道的根本所在。 

安徽省作为全国第二批进行深化农村信用社改革试点省份,经过如火如荼地筹备组建工作，省联社已于2004年底正式挂牌成立,省联社成立后，组织、落实全省符合条件的农村信用社以县（市、区）为单位合并为一个法人, 明晰产权关系、完善法人治理、落实内部管理责任，是这次对农信社改革的主要内容。而完善的法人治理结构是适用于农村信用社的一项重要的企业组织制度，是防范和控制风险的一道重要防线，同时对农村信用社制度创新，提高农村信用社的竞争力和服务水平具有良好的促进作用。这项改革2000年开始于江苏试点的，在原有农村信用社框架内以县为单位统一法人、组建省联社的农村信用社体制改革的“江苏模式”，是在对县（市）联社和乡镇农村信用社及其分支机构进行清产核资的基础上，按照“一县一社、统一标准”的原则，合并法人，把原来县、乡两级农村信用社的两级独立法人体制改制成县为统一法人的体制，原有乡镇信用社以分支机构的形式存在。这种县级联社一级法人的管理模式从农信社发展的角度来看，是一种实用性很强的管理模式，是多数农村信用社改革的大趋势，在以后的相当长时间内仍会是各省农村信用社改革试点追求的目标。江苏省在我国东部地区，属于经济发达地区，从近几年的试点情况来看, 以县为单位的农村信用社统一法人体制，为规范治理结构提供了良好的法人机构平台, 农村信用社的支农服务水平显著提高，资产质量得到改善，盈利能力不断增强，初步形成了“产权明晰、权责分明、相互制衡、协调运作”的现代企业组织制度框架。同时，农村信用社各方利益关系得到有效调整，初步理顺了决策、经营和监督关系，社员、理事、监事及存款人和社会公众开始关心农村信用社经营状况，经营层普遍直接面对出资人的压力，激励与约束机制逐步健全。在农村信用社改革的今天，这种县联社一级法人的管理模式究竟还存在哪些利弊了?

农村信用社法人治理结构现状

按照有关规定，完善农村信用社法人治理结构的目的，就是要通过建立和完善农村信用社内部组织机构，明晰产权关系，实行所有权与经营权的分离，把农村信用社真正建成依法享有民事权利、承担民事责任的独立的企业法人和市场竞争主体。其主要内容包括：在明晰农村信用社现有产权归宿的基础上，进一步增资扩股，充实资本金，使之真正具备能够独立承担民事责任的能力；建立健全社员代表大会、理事会和监事会，高度明确各自的权利和责任，使之组织机构齐全，职责履行充分；制定有利于民主决策和经营管理等科学决策体系、经营管理体系和监控体系，使之民主管理制度完善和监督制约机制健全。由此可见，完善法人治理结构，是建立现代金融企业制度的必然要求，也是防范化解金融风险的重要手段。但是，近年来，由于农村信用社治理法人结构工作受种种因素的影响和制约，进展十分缓慢，举步异常艰难，法人治理结构还没有触动实质内容，仍然停留在口头上和一般号召上，操作中形式主义还相当盛行，没有彻底完成农村信用社到底归谁所有和谁对其经营后果负责等法人治理结构的最基本的工作目标，致使一些信用社“三会”制度形同虚设，管理权被内部人为控制，丢弃了合作制，背离了“三农”服务宗旨，偏离了正确的发展方向，有的甚至形成了组织上的排他性、管理上的唯权性和经营上的呆板性。很多信用社至今身份不明、归属不清、体制不顺、机制不畅和内控不力，引发了大量的市场风险、人事道德风险、决策失误风险、管理水平风险和金融案件风险，个别的信用社因法人治理结构不完善还付出了高昂代价，背上了沉重的包袱，惨痛的教训极为深刻。通过调查发现，最根本原因都是因为没有把法人治理结构作为首要任务加以解决，农村信用社法人治理结构只治标而没有治本；没有建立良好的法人治理结构和高效有力的运行机制，使农村信用社恢复合作制性质和重拾组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性；没有明确农村信用社独立企业法人的法律地位和市场竞争主体的身份；没有确保社员代表大会、理事会和监事会真正发挥作用，建立起有效的内控机制；没有理顺农村信用社的对内对外关系，独立开展经营活动，平等参与市场竞争，减少决策失误所致。

农村信用社法人治理结构存在的主要问题

1、产权虚置，合作制严重扭曲。按照农村信用社章程规定，农村信用社是由广大社员入股组建的为农服务的合作金融组织，其产权理应属于入股社员。但受农村信用社经营的商业化和管理的不规范化影响，大部分社员和信用社的关系已变成一般意义上的信用关系，据我们对入股社员随机抽样调查，有近83%的农村信用社的社员认为自己不是农村信用社的真正的产权所有者；认为真正参与了农村信用社经营权和管理权不到15%；对农村信用社财务和经营状况有全部知情权不到10%；参与制定农村信用社重大财务决策权的入股社员不到21%；有近86.87%的人认为利润如何分配，分多分少，不是入股社员说了算，也不是信用社说了算，而是由上级说了算；有近13%的人认为农村信用社多年未向入股社员分红，既无人问津，也无人说明理由；有近90%的社员认为，股金就是存款，信用社到期还本付息，天经地义，信用社亏本赚钱，都是信用社的事，与己无关，自己不得承担任何责任。由此可见，由于农村信用社管理层内部人为控制信用社的产权，其产权实质上已经虚置，所有者和管理者的责任和义务含混不清，主体和客体颠倒，入股社员无法对经营活动和经营后果负责，合作制的性质实际上早已暗然失色，正逐步走向名存实亡。 

 2、资本金严重不足，不良贷款居高不下，削弱了独立承担民事责任的能力.目前，农村信用社的股权设置极不合理，股民地域分布广，股权结构单一，单户股本少，扩充资本金渠道不畅，造成众多农村信用社资本金严重不足，远远不能达到《巴塞尔协议》规定的资本充足率达到8%的要求，许多农村信用社的资本金已经出现了负数，有的甚至不断出现支付危机，已大大削弱了独立承担民事责任的能力。资本作为信用社对外承担民事责任的自有资金，如果不加以有效扩充，任其逐年下降，将会直接造成农村信用社资产负债率成倍增长，按照《金融机构撤消条例》和《破产法》等法律法规的规定，农村信用社将会失去对存款人和自己的行为负责的能力。加之农村信用社受沿袭多年的计划经济体制、长期粗放经营机制和承担巨大的社会改革成本的影响，致使信用社自我抗风险能力不断减弱，资金的流动性风险增大，信贷资金大量沉淀，资产质量大幅度下降，面对庞大的不良贷款，按现有金融政策规定，信用社又不能削离给金融资产管理公司或马上得到等额的央行再贷款和票据置换。对此信用社只好坐以待毙，往往束手无策，如果任其长此以往，不采取措施加以解决，随着经营风险的不断产生，债务包袱将愈加沉重，自我化解风险的能力将倒退，独立承担民事行为的调控能力将还会大打折扣。

3、组织机构不健全，“三会”制度形同虚设还相当突出，内控建设极为不力。按照《农村信用社章程》规定，要求农村信用社必须建立理事会、监事会和社员代表大会及其相应的规章和制度，即“三会”制度。但在实际工作中，由于受产权不明导致利益主体虚置和“官本位”传统思想的长期束缚，信用社“三会”制度的建立却进展缓慢，即使建立了，实际运作效果不佳。主要表现在：理事长、主任和监事长，虽然按照《农村信用社章程》进行选举，但带有浓厚的长官意志和行政内定色彩；理事会的民主决策并非做到了真正意义上的民主，个人“说了算”和“一言堂”时有发生；在不健全的现有体制下，监事会也基本无法对理事会的决策起到实质上的监督制约作用；多数农村信召开社员代表大会具有明显的形式主义，个别信用社甚至根本不召开社员代表大会，信用社的权力机构的权威性受到削弱。正是由于农村信用社“三会制度”形同虚设，决策权、监督权和执行权在实际工作中没有得到有效的分离，无法实现民主管理和达到权力制衡的作用，才直接导致了信用社监督失控和内控乏力，对存在的大量经营短期行为，对地方政府的迎合行为，中饱私囊的腐败行为，长期屡禁不止，屡查屡犯，愈演愈烈，给信用社造成了巨额呆坏账，形成了巨大风险，重创了信用社的稳健发展。 

4、管理体制不顺，基层社法人地位几乎丧失。按照有关规定，县联社是由各基层社出资组建的行业自律组织，其职责主要是为基层社服务和加强行业自律管理，属于各基层社所有。但由于目前基层社自身法人治理结构的不完善，无力对自己的行为负责，无力充分履行自己的职责，这在很大程度上促成了当前县联社远远不仅是基层信用社行业自律管理组织，而且也是各基层社的人权、财权和物权的“大总管”，成了各基层社名符其实的管理者和决策者，使各基层社这个真正所有者反而成了被指挥者和被管理者，法人应有的独立性基本丧失，不能作为市场经济的权责主体独立开展经营活动，并独立承担中各种责任和享有相应的权利。

 联社一级法人管理机制的益处

1、县联社一级法人的管理机制变分散的多级法人为一级法人后，从管理层次上看，减少了管理层次，缩短了管理环节，降低了管理成本，提高了管理效率。县联社可以根据当地经济发展状况，对县域农村信用社的机构网点进行适当调整，对于少数业务发展缓慢，长期亏损，没有发展前景的网点进行适当撤并，在有发展潜力的地方增设新网点，集中对人力资源的管理，杜绝私招乱雇现象，使农村信用社资源得到最有效管理和开发，这样将会节约更多的人力、财力，充实农信社一线的工作。 

2、县联社一级法人的管理机制壮大了法人的资金实力，提高了法人的竞争力和在社会的知名度。有利于县内资金的调剂，缓解各社之间资金余缺的矛盾,提高资金的使用效率；同时增强了农信社抗风险的能力，抵御农信社的各种风险，确保农信社的稳健经营。 

3、县联社一级法人的管理机制有利于农信社新业务的拓展和推广，完善服务职能，更好地为“三农”服务。在联行结算、计算机业务的联网应用、新业务的开发和应用、各地经验的交流和推广上，可由县联社一级法人统一安排，按着先试点、后总结、再推广的步骤，进一步改进农信社的服务方式，提高服务职能和工作效率。

4、县联社一级法人管理机制有利于全面统筹、协调、管理农信社的各项工作，建立健全各项规章制度，规范农信社业务行为，使农信社各项业务逐步步入规范化、制度化的轨道，建立一种扶持先进社，促进一般社，处置落后社的经营机制，确保信用社向大向强方向发展。 

5、县联社一级法人管理机制变两级法人为一级法人，真正地解决了县联社和基层社之间职责不清、历史遗留问题难以解决的现状。

6、县联社一级法人管理模式有利于国家政策的贯彻执行，尤其是对支持“三农”工作的开展会起到积极地促进作用。 

联社一级法人管理机制的弊端

农村信用社改革组建省级联社，地市实行以县（市）为统一法人的管理模式，是改革的总趋势，但凡事有利必有弊，其弊端主要存在以下几方面：

1、众所周知，农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存的，政府通过银监会实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，统一法人后，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构，有可能会让作为一级法人的县联社再次陷入政府干预的境地，而成为政府财政的保姆。

2、统一法人后，农村信用社规模的扩大以及信贷业务本身的高度专业化，使信用社社员在其中的作用更加微小，往往会导致“理性无知”现象，即社员对农村信用社的管理采取不闻不问的理性态度。再加上政府的干预和控制更排除了社员行使民主权利的机会。

3、实行县联社一级法人体制后，可能造成联社对基层社统的过死，致使基层社失去工作上的灵活性。联社决策将出现集中化趋势，乡镇网点信贷员的贷款权限会受到大幅限制，离农民的距离比过去县、乡两级法人体制下要远得多，大量分散的小农信贷服务需求将更加难以得到满足。

4、实行县联社一级法人体制后,可能会影响部分基层社个人的工资收入，以致影响到基层社员工的劳动热情。县联社一级法人的管理机制将分散的会计核算改为统一法人的会计核算，就有可能造成盈余社吃亏、亏损社沾光的现象。

农村信用社法人治理结构的不完善,已严重危及到了农村信用社的生存和发展，阻碍了农村信用社体制改革的进程。因此，必须采取有力措施，加快农村信用社明晰产权和完善法人治理结构步伐，推动农村信用社管理体制改革，促进信用社稳健发展。

五、以改革为契机,完善农村信用社法人治理结构,变弊端为良机

1、清产核资，明晰产权。要完善信用社法人治理结构，首要的问题就是必须明晰产权，解决农村信用社到底归谁所有、其经营对谁负责和谁对其经营后果负责的问题，只有彻底解决了这个问题，农村信用社才能建立和完善真正的法人治理结构，恢复其合作制性质。因此，建议要成立由政府部门牵头，银监部门、县联社、各基层社和部分社员代表参与的组成清产核资工作组，对农村信用社的资产、负债、所有者权益进行全面的彻底的清理核实。特别是要对其不良资产及损失作出客观公正的评估，并严格区分责任，确保清产核资工作真正收到实效。对历年累积的产权不明的资本可以明确为国有，实行委托经营或者出售，或作为国家出资充实资本金；对因国家政策调整形成的呆坏帐，由财政逐年打入预算盘子，分批拨付财政资金逐步冲销；对行社脱钩时期农行转嫁的不良资产，应划转农业银行或政策性直接划转给金融资产管理公司经营；对其自身经营造成的呆坏帐，要提高呆帐准备金比例，增加呆帐准备金冲消金额，或可破例以历年积累进行核销；对于因政策因素形成的历年亏损挂帐，如保值贴息等，中央财政应予以直接拨补，或通过大幅度降低营业税和所得税税率实行间接补偿。从而消化其历史包袱，增加信用社资金实力，提高信用社的社会形象，促进信用社建立起产权明晰、权责清楚、运转高效、内控有力、经营良好的运行机制，恢复合作制性质的生机和活力。

2、多渠道增资扩股，提高民事行为能力。要使农村信用社成为独立的企业法人，必须通过多渠道增资扩股，实现股权结构的多元化，提高资本金充足率，恢复其组织上的群众性，提高其民事行为能力。为此，信用社应在加强宣传、保证广大社员参与经营管理和参与利润分配的权利的同时，要通过以下途径加以解决。一是实行入股社员贷款优先和利率优惠政策，并根据入股的多少实行差别利率，吸引更多的社员入股；二是监管当局要允许信用社在征得客户同意的情况下，直接将部分或全部储蓄存款转为股本金；三是要与农业服务组织建立良好的互动机制，实行信息、资金的相互支持，吸收部分法人股；四是在争取现有农业业主、农村专业户、农村个体工商户入股的同时，结合招商引资，培育一批新的民营企业、私营企业和乡镇企业，以良好的信贷服务支持其发展壮大，并吸收其入股。五是提高内部职工入股份额，在保持适当的股金比例，防止经营者内部操纵的情况下，使职工自身利益与信用社的利益挂钩考核，充分调动他们的工作积极性与责任心和争当信用社主人的主动性。

3、建立健全“三会”制度，理顺管理体制,加强内控。按照现代企业制度的要求，内部组织机构包括决策机构、执行机构和监督机构。虽然农村信用社建立了社员代表大会、理事会、监事会，但是，目前各自作用发挥不好。使“三会”发挥应有的作用，形成权力制衡的有效内部约束机制，真正达到民主管理的目的，才是建立“三会”核心要求。为此建议：一是要健全和完善《农村信用社章程》，对“三会”的产生、工作程序、权利与义务等以规章和制度的形式加以明确，以制度管人管事，真正促进决策权、执行权、监督权的分离和相互制约；二是要对事理、监事、社员代表进行一次全面的重新选举，使之能够真正代表广大社员参与农村信用社的经营和管理，维护广大社员的权利与利益；三是要加强理、监事的业务知识培训，全面提高监督管理水平和经营管理能力。

 4、切实保障社员的民主管理权。农村信用社的所有权属于社员，社员有权以适当方式参与农村信用社的经营管理。首先，应当切实发挥社员代表大会作为农村信用社最高权力机构的作用，审查批准年度工作计划和计划执行情况，对农村信用社的工作方针、重点和措施进行把关，对理事会、监事会成员和主任就业务工作、工作人员的作风和道德纪律问题提出质询。其次，保证进入理事会、监事会的社员代表经常获得经营管理的进展情况，以在会议上充分发挥职能。与此同时，应强调社员代表协助农村信用社开展有关工作的责任，并提高社员代表理事、监事的基本素质和金融知识。

 5、进一步完善劳动用工及分配制度的改革，彻底打破“大锅饭、平均主义”的思想，推行工效挂钩，按照“基本工资保吃饭、效益工资凭贡献”的原则，逐社、逐人拉开工资档次，工资分配制度充分体现“多劳多得”的原则，以充分调动基层社员工的工作积极性，保护员工的劳动热情。

6、加强银监会的监管，确保法人治理到位。法人治理是农村信用社管理制度、管理文化的重大改变，是农村信用社从他律为主走向自律为主的关键环节，农村信用社领导、职工和社员必然有一个适应、熟悉的过程，但又必须按照规范要求逐步到位，为此银监会应将法人治理作为对农村信用社实施监管的重要的基本内容。主要是监管农村信用社法人治理中制衡与协调机制的建设情况，特别是理事会、监事会发挥职能作用的情况。监管的方式可以是以农村信用社为整体进行，也可以对理事会、监事会和主任分别进行，以便更加直接、清晰地发现问题，促进农村信用社各个组织机构的规范运行。

 中国有9亿农村人口，农业经济的发展也是万众瞩目的焦点，农村信用社立足于广阔的农村市场，面对丰富的客源和对中短期资金的渴求，农村金融几近立于不败之地 ，实际上农村金融急需面对的是商业银行和股份制银行对农村市场的侵蚀，随着外资商业银行的逐步渗透，广大的农村金融市场极有可能成为“兵家必争之地”。我们有理由相信，随着法人治理结构改革的不断深入，农村信用社可以不断完善经营方式，丰富经营手段，提高经营效益，并最终实现农村经济和农村金融共同发展的“双赢”局面。

 

参 考 文 献

1、《深化农村信用社改革试点方案》；

2、《巴塞尔协议》；

3、《金融机构撤消条例》；

4、《破产法》

5、《农村信用社章程》