关于“三农”问题的法律对策

XCLW123148 关于“三农”问题的法律对策

一、“三农”问题的主要表现二、“三农”问题的形成原因三、解决“三农”问题的法律对策四、结论

内容摘要

1982年1月1日，中央发出第一个“一号文件”，在对农村改革进行总结，对农业发展、农民收入问题作出具体部署的同时，首次高层次、高视角地提出了“三农”问题。所谓“三农”是指农业、农村、农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称。

我国的“三农”问题集中表现为：农业、农村欠发达，现代化程度低，发展比城市严重滞后，广大农村基本上仍处于农业社会状态，城乡社会差别大、城乡居民收入差别更大；农民收入低，增收难，整体素质低。这些已经成为制约我国经济和社会发展的瓶颈。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农”问题不解决，从长期来看，不利于社会稳定；从短期来看，不利于国民经济的持续稳定发展。因此要实现党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，协调城乡发展、构建和谐社会，必须解决好“三农”问题。本文对“三农”问题的表现、成因进行剖析后提出了加强农村、农业法制建设，把“三农”问题放在法律的背景下加以解决，推进农村社会保障法制建设，推进农村土地制度的改革，明晰农民土地产权的各项权能，加快农村税费改革，进一步完善农村投融资体制，让农民享有公民的权利，安心地留在土地上等法律对策。最后期待着“三农”问题能够尽快合理地解决！

关于“三农”问题的法律对策

一、“三农”问题的主要表现

（一）农民收入低、负担重、增收难、整体素质低，绝大多数贫困人口在农村

首先，中国的农民人口占我国人口总数的70%，却只得到大约20%的社会财富和经济利益。例如，1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元；到了2003年农民的人均纯收入为2622元，城镇居民为8500元。而以生产粮食为业的“纯农户”则更惨，根据国家统计，1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，但自1998年到2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于这一水平。

其次，由于农民收入低，消费不足，对内需市场缺乏拉动力。资料显示,农村居民消费水平比城市居民落后0.5—1个等级，大约落后10年。占全国70%的乡村仅消费了社会消费品零售额的36%，而仅占全国人口30%的城市却消费了社会消费品零售额的64%。农民的消费水平，与农村人口所占比例极不相称。

（二）劳动力过剩，就业压力过大，大量剩余劳动力滞留在农村

据统计显示，目前中国大约有2亿农业剩余劳动力，也就相当于 3个农民供应一个市民的格局。

首先，随着经济的发展，土地作为资源的重要意义越来越得到人们的重视和关注，尤其是在经济发达地区和近郊。然而在农村大部分地区，房屋被拆毁，土地被征用，土地使用权被永久性地剥夺，农民在丧失土地的过程中，仅得到了最低廉的补偿，社会出现一个新的群体----失地农民。几乎没有人担忧，这些失地农民未来将如何生存，几乎没有人考虑，这些失地农民应当得到基本的社会保障，几乎没有人想到，这些失地农民也盼望一个充满希望的明天。他们，很直接地形成了绝大多数的剩余劳动力。

其次，乡镇企业对农村剩余劳动力的吸收能力减弱。“我国乡镇企业为农村剩余劳动力的转移立下过汗马功劳，累计吸收约1.5亿农村剩余劳动力。但是，由于乡镇企业过分分散，地区布局不合理，乡镇企业的聚集效应丧失，从而导致就业容量减少。另外，乡镇企业由于资金增密，生产方式逐步转向内涵式生产，因而对简单农业劳动力的吸收力越来越小”。

（三）农村现代化水平低，城市化进程缓慢，广大农村基本上还是农业社会

目前我国人均国内生产总值已超过1000美元，城市现代繁荣日新月异，而广大农村基本上还是农业社会，别若天壤。我国现在的农业是现代化迈进中的过渡性农业。这种过渡性表现在许多方面：东西部农业发展不平衡；一些传统的生产要素和传统的组织方式还在继续使用，尤其是在中西部地区更是如此；农产品加工业不发达，绝大部分还处于初级产品生产；农业人口过多。这是当今我国“三农”问题的症结所在，也是农业现代化进程中的最大难点，短期内不易改变。

（四）城乡贫富分化趋势加剧，财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散，我国已属于贫富差距比较严重的国家

中国是一个人口大国，农村人口比重很大，增长快，与此相反的是，70%的农村居民大约只持有不到百分之三十的货币。当城市里的一些富人一掷千金极尽奢华的时候，却有许多农村的孩子因交不起学费而辍学，许多农民没钱看病……如此严重的贫富差距，不仅成为我国“三农”问题的一大构成因素，同时也埋下了影响我国经济社会发展的不稳定因素。

二、“三农”问题的形成原因

（一）人多地少直接影响了我国农业、农民的生存与发展，注定了中国小农经济的盛行，而小农经济与市场经济的矛盾是“三农”问题的直接原因中国是一个人口大国，农民占全国人口比重很大，加上政府不断征地，人均耕地日益下降，严重制约着农村经济的发展。

首先是农业内部就业容量日益缩小，仅靠农业增加农民收入的空间十分有限。其次，这种基本国情注定了中国农业不可能推行合理经营规模的大农制，只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产率，而在提高劳动生产率方面缺乏优势。再次，对于农民来说，耕地就是生活的保障，并不是“资源优化配置”的生产要素。在耕地福利化的趋势下，公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素，注定了中国小农经济的盛行。而小农经济与市场经济的矛盾则形成了“三农”问题的直接原因。

（二）长期以来的城乡二元结构政策严重地制约了“三农”的发展

所谓二元结构政策，就是在国家工业化进程中，国家对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的经济社会发展政策，长期向城市、工业、市民倾斜，农业基础地位的政策涵义是服务于或服从于国家工业化、服务于城市发展的需求，农业、农村、农民的发展要服从于或滞后于工业、城市、市民的发展，总体上不能“错位”。

二元结构政策的一个集中表现是国家从农村汲取资金。尽管不同时期汲取农业剩余资金的方式和程度有所不同，但城乡资金活动长期趋势是向城市倾斜。这虽是国家工业的需要，在当时历史条件下没有更佳选择，但却直接影响了农业的发展和农民生活的改善。

（三）农村经济的长期相对或绝对贫困，使农村社会保障制度发展迟滞

近年来，农村居民不仅收入低，增幅慢，而且卫生服务费用的快速增长抑制了农民医疗需求，大多数农村缺乏健康保障制度。其直接后果是，近年来农村人口尤其贫困人口缺乏对基本卫生服务的支付和利用能力，有病不治，“小病抗，大病拖”成了农民的“理性”选择，严重地影响了农村居民健康水平和人力资本质量的提高。另外，农村基本养老保险的覆盖面目前还比较低，缴费水平和保障标准尚未统一，高低差距比较大；农村居民与城镇居民最低生活保障水平也存在明显差距。总之，农村社会保障制度发展迟滞已成为农村贫困的主要原因之一。

三、解决“三农”问题的法律对策

我国现行的《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，基本上构成了我国农业法律制度的“三驾马车”。其中，《中华人民共和国村民委员会组织法》是保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，关系到九亿农民的民主权利和自治权利的极其重要的一部法典；而《中华人民共和国农业法》中专设第九章规定农民权益的保护问题。然而实际情况是这“三驾马车”并没有得到公众的重视和有效的应用。太多的人忽略了这“三驾马车”对于解决“三农”问题的价值和作用！为了有效解决我国的“三农”问题，我们必须尽快恢复法制的统一和尊严，确实应用这“三驾马车” 指挥和引导农村政治、经济和社会体制改革，把法律作为解决“三农”问题的基本工作依据和衡量标准；同时针对我国“三农”问题的现状，再分别以下几方面做出具体明确的法律对策。

（一）加强农村、农业法制建设，把“三农”问题放在法律的背景下加以解决，呼吁全社会关注“三农”问题

中国的“三农”问题是长期积累的结果，有着深刻的社会历史根源，受到多种因素的制约。“三农”本身并不是“三农”问题。所谓的“三农”问题是“三农”存在的问题，也就是 “农民真苦，农村真穷，农业真危险” 。要解决“三农”存在的这些问题，只研究农民、农业、农村“三农”本身是不能解决“三农”问题的。我们应考虑从法律的角度做出整体上的调整。

解决“三农”问题的法律对策需要在宏观调控上建立健全法律体系。首先，要完善投资、价格、计划、财政、金融制度，以立法的形式规定具体措施，制定目标，加强规划与协调，包括各级规划，中长短期规划等；

其次，形成促进农业发展，完善农业组织、农业规模与反垄断、保护农民权益等的法律对策；其三，要应用法律手段解决农村争议。其四，各级政府要疏通农民诉求渠道，让农民有地方“诉苦”，有方法保护自己的合法权益。

（二）推进农村社会保障法制建设，既能增加农民收入、促进农业可持续发展，又能缩小城乡差别、减少社会矛盾、维护社会稳定，是解决“三农”问题的一项基础性工作

社会保障制度保障基本人权，而在普遍缺乏该制度的中国农村，家庭保障和土地保障承担了社会保障的部分甚至大部分功能，这无疑突显了推进农村社会保障法制建设的重要性和紧迫性。

从横向来说农村社会保障有三块：一是农村社会保障，二是农民工社会保障，三是城镇社会保障，已经市民化的农民应该适用城镇社会保障。不同层次社会保障之间的关系、如何衔接和转化，均要由法律规定。从纵向来说农村社会保障应实行三项保障。一是养老险。扩大农村基本养老保险的覆盖面，统一缴费水平和保障标准，缩小地区间差距。尤其要重视对失地农民保障的法制规范。二是强化农村最低生活保障制度的力度，合理界定最低生活保障对象，对农村保障金的发放形式等各项配套措施均应给予规范。三是大力完善农村合作医疗制度。农村合作医疗的定位、农村合作医疗工作的开展应与卫生体制改革紧密结合。

在推进农村社会保障法制建设的探索和实践过程中，应遵循以下原则：

1．与农村经济发展水平相适应的原则；2．普遍实用的原则；3．资金由国家、集体、个人共同负担的原则；4．现金、实物和福利服务相结合的、多层次、多方式的保障原则；5．维持农民基本生活需求的原则；6．权利与义务相一致的原则；7．整体设计、分步实施、统一管理、协调发展的原则。

（三）让农民享有公民的权利，贯彻“农民也是公民”的理念，最大限度地保证农民的公民权利，让农民安心地留在土地上

目前，据有关部门调研显示，基层对“农民的权利”反应最强烈的问题是“一个国家，两种公民”。这是一个必须认真思考的问题。解决这个问题的关键是要以法律来保护农民的民主权（“农民也是公民”，应享有平等的国民待遇）、发展权（土地资源权利、矿产资源权利等）和社会保障权（社会最低保障、医疗保障等权利），其中农民工的保护是目前的热点和焦点问题，因此制定农民工权益保护法，确保农民工的合法权益也是必然趋势。

另一方面，可以从立法上确立农民利益主体，发展三种合作。一是发展土地合作社，农民以土地入股，每年参与分红。二是发展农民专业合作社，即农民自己办社，自主经营，减少中间环节，把流通利润归于农民。三是发展工厂企业合作，农民入股分红。

同时注意，保障农民的平等地位，有两个层次的问题，一个是反歧视问题；一个是偏重保护问题。反歧视就是给农民以国民待遇，使其与非农民之间形式平等；偏重保护，就是倾斜，将农民视为弱者给予偏重保护，实现农民与非农民之间的实质平等。对这两个层次进行立法的同时，也需要清理现在的一些不合理的法规政策。

（四）推进农村土地制度的改革，明晰农民土地产权的各项权能并赋予其应有的法律地位；推动土地的有序顺畅流转，以增加就业、实现农民增收

1，明确界定土地产权归属。我国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。因此有必要从法律定位的角度出发，明确概念，清晰界定土地产权归属，尽可能的避免对权利主体的模糊认定所导致的谁都无法有效行使权利的状况，也可避免行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。 2，推进农村土地制度的改革，稳定农民的土地承包权，以提高农民承包土地和进行投资的积极性。避免频繁的变动使承包者的预期大大降低，同时应放宽对种植面积、种植品种等的限制，给农民与集体之间的土地承包关系带来较宽松的大环境；引导农民土地利用行为上的远期化，激励农民对土地的投资，达到土地制度改革的目的。面对现行土地制度法律基础薄弱的问题，应对相应的法律中涉及土地制度的条款进一步细化、具体化，使其更具可操作性。

3，推动有序顺畅的土地流转制度。针对历来土地流转制度中的缺陷，完善农民的承包权，除了使用权以外，适时合理地赋予农民一定的转包、租赁、抵押、转让等其他土地权利，促进形成有效的土地使用权流转的市场中介和金融支持。既提高土地资源的配置效率，又适应了现有农村生产力和农村剩余劳动力的需要，进而增加就业，使农业增产、农民增收，为解决“三农”问题开避出一条行之有效的道路。

要注意的是，农业资源不能轻易的国有化和私有化，因为土地担负有社会保障功能。农业资源流转制度上，土地流转是必要的，但不能纯粹自由。

（五）加快农村税费改革，将农村的分配制度纳入法制轨道，以切实减轻农民负担，让农民修养生息

一方面，农村税费改革的目标不应该仅限于通过对现行的制度修修补补来减少农民负担，而是应该寻求一种公平、合理、且在操作上简单可行的农业税收制度；一种与国际接轨的农业税收制度。只要农业税收制度是公平的，农民肯定也是乐于接受的，同时，只要农业税收制度是公平的，那么农民承担的税负也会是很轻的。

另一方面，农业税的改革和中国的任何一项改革一样，均会遇到地区发展不平衡的问题，甚至表现得更加突出。因此，既要强调总体实施方案在全国的统一性，又要充分考虑地区差别带来的具体实施方案的差别性。

（六）进一步完善农村投融资体制，提高农业综合生产能力，实现粮食增产、农业增效、农民增收

当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多给少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。

在这个总体要求的指导下，完善农村投融资体制，加强农业基础设施建设，繁荣农村经济，就必须继续采取综合措施：一是进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，采取贴息、补助、免税等措施，发挥国家农业资金投入的导向作用，鼓励以县为单位，通过规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动等方式整合投资，提高资金使用效率；同时鼓励社会资本积极投资开发农业和建设农村基础设施。二是进一步调动农民群众务农种粮的积极性和地方政府重农抓粮的积极性，改善农业的物质技术条件，提高土地产出率和劳动生产率，增强农业综合效益和竞争力。

这既是确保国家粮食安全的物质基础，又是促进农民增收的必要条件；既是解决当前农业发展突出矛盾的迫切需要，又是增强农业发展后劲的战略选择；既是推动农村经济发展的重大举措，又是实现农村社会进步的重要保障。抓住了这个重点，就抓住了农业发展的关键；把握了这个环节，就把握了农业现代化的根本；做好了这项工作，就为农村全面建设小康社会打下了坚实的基础。

四、结论

“三农”问题始终是当代中国特别重视甚至优先解决的关键问题。然而要从根本上解决我国的“三农”问题并非易事，需要经过较长时期的努力。在明确了解决“三农”问题中法律对策的有效性、重要性和必要性后，更应该把“三农”问题全面纳入法制轨道，制订综合的法律对策给予调整，而不能单纯依靠某一法律部门。同时，也要引入市场机制，强调政府的作用；要把“三农”问题置于现代化、城市化、全球化的背景下考虑中国的特点，在协调城乡发展、构建和谐社会这个宏大目标的背景下提出解决“三农”问题的具体方案。

农村的繁荣稳定、农民的安居乐业、农业的持续发展需要政策、制度、资源、舆论等各方面的支持，更需要法律的支持和调整。我们期待着“三农”问题能够尽快合理地解决！

参考文献

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