对农村合作金融产权制度改革问题的思考

一、合作金融产权制度的一般考察

二、我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷

三、国外农村合作金融组织产权制度考察

四、我国农村合作金融产权制度改革的方案设计内 容 摘 要

农村合作金融产权制度改革是农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。农村信用社是由社员自主入股、实行社员民主管理、主要为社员服务的农村合作金融组织，是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。深化农村信用社改革是当前经济改革中的一项重要工作，事关我国农村金融体系建设和“三农”问题的解决。特别是农村信用社产权制度的改革，对农村信用社的长远发展，依法合稳健规经营，使农村信用社在改革大潮中不断发展壮大。本文分析阐述了本人就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。 

对农村合作金融产权制度改革问题的

思考

农村合作金融产权制改革是农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。农村信用社是由社员自主入股、实行社员民主管理、主要为社员服务的农村合作金融组织，是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。深化农村合作金融产权制度改革是当前农村信用社改革中的一项重要工作，事关我国农村金融体系建设和“三农”问题的解决。下面是本人就当前农村金融体制改革中的农村合作金融产权制度改革的有关问题讨论几点意见和看法。  一、合作金融产权制度的一般考察 作为一种金融形态，合作金融首先要求资金上的联合，即在合作的一般原则基础上，要求每个社员必须交纳一定的入社费（股金），共同构成合作金融的原始资本或初始股金。社员的股金可以在本人愿意的任何时候退出而不会受到任何约束。由于对股金认购的额度限制，使全体社员对合作金融组织的股金持有呈现出分散的特征，这种特征表明：合作金融的产权制度是某个给定的范围内的直接合作的个人对某一共同范围内的金融资源大致均等的占有。    另一方面，由于合作金融组织的资本规模相应较小，同时由于合作金融对社员的退出没有什么约束，就会造成社员因为种种原因，而将股金大量撤走，致使合作金融的规模进一步被削弱。为防止这种情况的发生，就必须在不改变合作金融产权的基本框架基础上，建立公积金制度。从产权角度来看，这种公积金的产权是单一而明晰的，它为合作金融组织的长期发展提供了一定的物质基础。这样，在原来某个特定范围内直接联合的个人对某一共同范围内的金融资源大致均等的占有的基础上，附加了全体合作金融组织成员对一部分金融资源的集体占有。合作金融组织的产权制度是一种复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结合而成的复合体，在这种产权制度框架下，合作金融形成了其独特的平等合作关系。 二、我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷    2003年6月，国务院的《关于农村合作金融产权制制度改革的决定》，提出了农村金融体制改革的指导思想，开始积极探索有中国特色的现代合作金融的新路子。目前，农村信用社在农村金融中的主力军地位已逐步显现。至2007年底全国共有独立法人资格的农村信用社约3万多个，信用合作联社2千多个，正式职工达80多万人，总资产超过2.3万亿元。    但是，无庸讳言，当前信用社无论是在自身建设，还是在适应为“三农”服务要求等方面，都还存在着不少的问题，在产权制度方面主要是：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不够健全；管理体制没有理顺，管理职权和责任需要进一步明确等，主要体现在以下两点： 1、产权虚置、产权主体错位，造成农村信用社的风险责任无法落实。

在我国，尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，但在实际运行中，信用社实质上的产权主体却变异成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体。这就造成了信用社的产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重削弱。形成这一现象的基本原因主要有：一是初始产权本身就带有浓厚的行政色彩，更多地表现为政府的意图而不是入股社员的意愿。农村信用社成立之初，由于农民对金融知识普遍缺乏，很难弄清楚对入股信用社所应享受的权利和承担责任，入股信用社主要源于对政府的信任，更多地表现为“顺从”和从众行为；二是随着农村经济的发展，农民收入的不断增加，农民的贷款需求逐步加大，农民入股信用社的动机更多的是为了求得融资便利和融资成本上的优惠，很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还和利润回报,，也就很少有人去真正关心信用社的经营情况和业绩；三是由于社员股金较为分散、金额低，能从信用社获取的分红回报很少，从而缺乏产权主体意识。    上述现象在现实中的典型表现，就是农村信用社的所有权与管理支配权不匹配。非职工社员和职工社员尽管拥有农村信用社大部分所有权，但由于所有权权能分散。而且单个社员权能较小，在现实中已基本失去因拥有所有权而本应行使的其它财产权利；农村信用社负责人以较小的财产所有权行使着较大的财产权利，对农村信用社拥有实际的支配权；尽管基层农村信用社对县级联社拥有所有权，但县联社却能以其决策直接影响着基层信用社的运行和收益；各级政府没有对农村信用社的所有权，但出于发展经济的考虑而对农信社的经营管理进行干预。    农村信用社产权虚置、产权主体错位，意味着社员作为出资人难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利，自然无法要求其对农村信用社的风险承担负责，从而信用社经营中的风险承担主体无法落实。同时，由于社员的权利被架空，农村信用社的经营方向和经营原则就会偏离为“三农”服务的方向，片面追求盈利或其他经营目标，严重影响了“三农”贷款的正常发放。 2、法人治理结构不健全，导致内部人控制现象严重、信用社管理水平低下    首先，社员代表大会难以充分行使职权。依照《农村合作金融管理规定》和《农村信用合作社章程（范本）》的规定，社员代表大会是农村信用社的最高权利机构，应当享有选举理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信用社重大事项作出决议等。但是由于社员代表对信用社经营管理的基本情况都不了解或了解不多，理事会也很少就经营管理过程中的重大事项向社员代表大会作适时汇报，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员客观上缺乏参与重大决策的基础条件；同时，一些社员代表本身素质不高，也使得社员代表大会在某种程度上流于形式，社员代表没有真正行使自己的职权。    其次，管理决策层的权力制约机制没有完全建立起来。按照规定，理事会由社员代表大会产生，信用社理事长由社员代表选举产生，信用社主任由理事会聘任，理事会应向社员代表大会负责，主任应向理事会负责，但长期以来，社员对这些管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，这就使得社员对民主管理中的程序失去了真正的意义。其结果是社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。    第三，监事会的监督作用没有充分发挥出来。由于监事会没有常设机构，没有对理事会成员和信用社主任的弹劾权，没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，监事会大多形同虚设，并没有起到应有的监督作用。 三、国外农村合作金融组织产权制度考察    各国农村合作金融组织基本上坚持合作制的组织结构和为社员服务的宗旨，都有比较健全的民主管理制度。社员直接参与管理，在享有诸多权利的同时，承担相应的义务。合作金融组织的最高权力机构是社员（代表）大会，代表大会下设理事会和监督委员会。合作金融组织普遍实行一人一票制或一人几票制，防止大股东控权。如德国公司法规定，合作银行就是按合作制组建的商业银行，是社员自己拥有的银行。基层合作银行为广大入股股东所拥有，地方合作银行为基层合作银行所拥有，中央合作银行为地方合作银行所拥有。合作银行民主管理制度非常健全，各层次合作银行都有社员代表大会、董事会和监事会，他们都坚持以入股社员服务为宗旨，紧紧围绕客户的需要来开展各项业务。    在美国，具备基本条件的人在完全自愿的原则下，只需缴纳最少5美元的会费就可以取得农村信用社的社员资格。尽管每个社员认购的股金不多，但由于由“自愿”这一前提，所以哪怕仅仅拥有5美元股金，社员对它也是关心的。通常美国农村信用合作社的最高权力机构是会员代表大会，它是一个非常设的机构，下设董事会、理事会、监事会和信贷委员会。董事会是信用社的常设机构，对会员大会负责，依据信用社章程和会员大会的决议行使对信用社的经营管理权力，具体职能主要是确定信用社的总体经营方略并监督其实施、决定信用社的重大人事任免及报酬、修订信用社章程及基础性管理制度、处理入社申请、确定股息和退还贷款利息等。董事会的所有董事都必须从信用社社员中选举产生。                   理事会是常设的信用社业务执行机构，其总经理受雇于董事会，是农村信用社的经营者，将董事会制定的各种发展方略具体化并付诸实施，同时还必须执行董事会作出的各种决议。董事会在明确规定总经理的权限之后，对总经理的正常经营管理活动一般不能进行干涉。    监事会是联邦信用社法定的必不可少的组织机构之一，它行使对信用社业务管理活动的监督权，包括检查信用社的财务、监督董事和总经理的行为、建议举行临时会员大会和保证每一个社员在信用社内拥有平等的权利。一般来说，美国信用社监事会的监事都是志愿服务者。董事会不得对监事会实施任何形式的控制。同时设信贷委员会，由负责审查该信用社的社员贷款申请的社员组成，专门对所有社员贷款申请进行审批。 四、我国农村合作金融产权制度改革的方案设计    针对存在的问题，国务院《深化农村信用社改革试点方案》提出，根据当前农业和农村经济发展对农村金融服务提出的要求，深化信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社是农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。农村信用社产权制度改革重点要从以下两个方面着手： 1、以法人为单位改革信用社产权制度    无论是选择何种改革形式，农村信用社产权改革都应坚持以下四条原则：一是股份分散，不被少数人控制；二是弃小求大，单户入股金额起点将大幅度提高，长期遗留下来的每股1元、2元的股金应处理清退；三是规模适度，股东人数及股本规模应与盈利分红相适应，股东也并非越多越好，关键是股东要真正关心农信社的经营，而不仅仅是为了方便借款；四是责任落实，股东利益要与农村信用社利益结合起来，股金不能异化为存款，股东要真正承担起农信社的风险。 根据国务院2003年6月发布的《深化农村信用社改革试点方案》，要做到明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金，作为信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。    按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。（1）有条件的地区可以进行股份制改造；（2）暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；（3）股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。 在产权制度改革的同时，因地制宜确定信用社的组织形式：   （1）在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地区，“三农”的概念已经发生很大的变化，农业比重很低，有些地方只占5%以下，作为农村信用社服务对象的农民，虽然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养、耕作等为主的农业生产和劳动，对支农服务的要求较少，农村信用社实际也已经实行商业化经营。对这些地区的农村信用社，可以实行股份制改造，组建农村商业银行。实行了股份制改造的机构，要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。   （2）在部分地区可以县（市）为单位将农村信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。目前，乡（镇）农村信用社和各县（市）联社各为独立法人，机构分散、弱小，管理成本大，且抗御风险能力较弱。《深化农村信用社改革试点方案》提出：“在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将农村信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人”。《中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》提出，取消乡镇农村信用社独立法人地位，构建新型产权结构，要做到以下几点：一是提高入股金额起点，根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额；二是拓宽入股范围，以农村信用社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农户、个体工商户、企业法人和其它经济组织入股，但事先应晓明限制关联交易的有关规定；三是可积极探索建立新的股权结构。统一法人机构可根据实际设立资格股，也可以在资格股基础上增设投资股。资格股实行“一人一票”，投资股根据投资股权大小确定票权。   （3）在其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。在这些地区，应当适当提高社员股金水平，在各地确定的最低限额以上，社员入股金额允许不等，职工必须全员入股。职工既是信用社的社员，又是信用社经营管理的直接参与者，信用社每一位正式员工都应当按照规定入股成为社员。   （4）采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。    不论采取何种产权制度和组织形式，都要在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股；都要按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营管理机制；都要坚持服务“三农”的经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业、农民和农村经济。 2、完善农信社法人治理结构    在设立农村商业银行的地区，要按照《公司法》、《商业银行法》和《农村商业银行管理暂行规定》的规定，构建规范化的内部治理结构。股东大会、董事会、监事会依照各自的职责和权限进行运作，确保商业银行的合法、安全、稳健、高效经营。    在设立农村合作银行的地区，要遵循股份合作制的基本原则，严格依照《农村合作银行管理暂行规定》进行内部机构设置和职能分工，充分发挥股份合作制企业作为一种新型经济组织的各项优点，实现合作银行效益性、安全性、流动性等经营目标。    在需要坚持合作制的地区，也要对原有的信用社法人治理结构作进一步完善。具体而言，就是要建立健全社员大会、理事会、监事会机构，规范各自的职责和议事规程，建立决策、执行和监督相互制衡的机制。要实行理事长和主任分设制度，理事长为法定代表人，主任由理事会聘任，在理事会授权范围内开展经营活动，并实行任期目标责任管理。理事会作为投资人的代表，既有重大事项决策权，也要对决策失误造成的经营损失承担直接责任。经营班子对经营效益的好坏负有经营责任，要对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任。《中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》强调，要注意防止内部人控制，理事会组成人员中，自然人理事不得低于1/2，其中职工理事不得超过1/3，有条件的地方，可以设立独立理事。监事会组成人员中，非职工监事不得低于1/3；要建立健全内部控制制度。按照“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”原则，合理设定各项管理和业务工作权责，建立科学的内部授权授信、内审、信贷、财务管理、劳动用工和分配等配套制度，切实转换经营机制；强化约束机制。按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则，建立健全农信社激励和约束机制，精简机构，压缩人员，减少成本，努力降低不良贷款，扭亏增盈，防范和控制新的风险。

参 考 文 献

1、《加快农村金融改革和发展的对策》，作者：郭庆平，时间：2007年10月30日；

2、《关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考》，作者：张云华 ，时间：2004年6月27日； 

3、《中国农村金融体制改革— 基于“三农” 视觉的研究》，作者：周霆、邓焕民，中国财政经济出版社出版，时间：2005年06月；

4、《加快农村金融体制改革步伐》，作者：李伟，发表时间：2003年12月04日，刊物名称《中国新闻网》；　

5、《深化农村金融体制改革如何破题》，作者：温铁军，发表时间：2004年11月20日，刊物名称《金融时报》；

6、《如何将农信社改革推向纵深》，作者：周建初、何明生，发表时间：2003年2月10日；