中国金融监管体制存在的问题及对策分析

一、中国金融监管体制的发展历程

二、中国金融监管概述

三、中国金融监管体系存在的主要问题

四、中国金融监管问题的治理措施

内 容 摘 要

改革开放以来，中国金融业在中国经济的发展中扮演者越来越重要的角色，但是，利益与风险同在。我们不仅要看到金融的发展开放，还要看到金融风险的存在，并积极地防范和化解金融风险。加强和改进我国经济转轨时期的金融监管、提高监管的有效性，是关系我国金融稳定与安全的重大现实问题，也是关系经济转轨时期中国金融经济能否持续增长、顺利参与经济全球化的重要战略问题。为了防范和减少金融风险的产生，确保金融机构的稳定性，金融管理结构必须建立科学合理的金融监管体系。然而，我国金融监管还未实现规范化和系统化，缺乏早期预警和控制。本文从我国金融监管发展现状及发展特点入手，分析了我国金融监管体系所存在的问题，并针对我国国情，提出了进一步改善我国金融监管体制的建议。

中国金融监管体制存在的问题及对策

金融监管是金融监管机构对各类银行和其他金融机构的监督检查和管制。随着中国金融体制改革的深入，金融监管体制在不断地发生变化。金融监管体制的选择，不仅与一国的经济、金融发展水平密切相关，而且与其政治、社会制度和管理体制都密切相关。由于目前中国的金融监管体制还只是注重外部监管，还不能有效地控制风险，随着金融混业经营的发展，现行的分业经营模式与分业监管体制还需要进一步深化改革，特别是在金融创新背景下的监管协调机制改革。

一、中国金融监管体制的发展历程

改革开放前，中国只有中国人民银行一家金融机构，也就不存在金融监督体系。1950年11月，当时的政务院批准了《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定中国人民银行总行专门行使国家对金融业的监督管理职能。改革开放以来，中国金融监管体制发生了三次变革：1984年，中国工商银行从中国人民银行中分离出来，中国人民银行专门行驶中央银行职能；1998年，证券、保险监管职能从中国人民银行分出，分业监管体制形成；2003年，中国银行业监督管理委员会成立，银行监管从中国人民银行分出。现在，中国形成了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会分业监管的金融监管体系。

1983年，国务院发出了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，指出中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关。此决定明确了中国人民银行行使金融监督管理的职责。从1984年开始，中国经济体制改革由农村转向城市，随着中央银行地位的确立，一直到1992年，中国的金融监管转向分业监管过渡中的金融监管时期。这一时期，无论是从金融监管法规的建立、金融监管业务的开展，还是金融监管的组织体系建设，都有了进一步改善。根据证券市场发展的实际，1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会。国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确的分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。从1993年开始，随着社会主义市场经济体制的不断完善，中国金融业也不断发展，多种所有制结构的金融机构相继出现，出现了金融业务品种多元化，金融业务交叉与竞争的格局。由此到今，中国金融监管体制进入了分业监管体制的确立与完善时期。

1997年1 1月，全国金融工作会议提出建立和健全集中统一的证券市场监管体制。1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交给证监会，真正形成了银行与证券的分业监管，l 1月，中国保监会的成立使保险监管从中国人民银行中独立出来。中国人民银行不再是惟一的金融监管机构，这是世纪之交金融监管体制发生的最大变革之一。2003年4月，全国人大常委会审议通过了有关议案，中国银行业监督管理委员会将暂时行使原由中国人民银行行使的金融监督管理职权。中国银监会成立后，中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不可替代的监管职能和作用。

至此，“分业经营，分业监管”的框架最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，也使得我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。表1是我国金融分业监管机构及其职能分工情况：

表1 中国金融分业监管机构及其职能分工

行业

年份

监管机构

职能

证券业

1992

国务院证券委员会

中国证券监督管理委员会

对全国证券业、期货业集中统一监管

1998

中国证券监督管理委员会

银行业

1995

中国人民银行

制定货币政策，维护支付清算体系的稳定

2003

中国银行业监督管理委员会

对全国银行业监管

保险业

1998

中国保险监督管理委员会

对全国保险业监管

可见，中国的金融监管体制，主要是由国务院领导下的中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会及其他专设机构实施的。它们彼此分工、相互协作，共同执行金融监管的重任。

二、中国金融监管概述

（一）我国金融监管体制的现状

2010年，中国人民银行以解决国有银行不良资产为重点进一步加强金融监管工作。到2010年年底，国有独资商业银行不良贷款余额和比例首次出现双下降，其中比例下降了3．81个百分点，此项成功堪称历史性转折。中国证监会自1992年成立以来，与中国人民银行一起对证券机构和证券市场进行了有效的监管。1998年，中国人民银行把对证券机构的监管权交给证监会，形成了中国证监对证券业的统一监管。证监会充分发挥自身职能，按照“法制、监管、自律、规范”方针，严厉打击违反证券法律法规行为。据不完全统计，自1999年以来，受案220件，结案192件，对92个案件做出了行政处罚，罚没款总额达14．9亿元。2000年以来，集中力量，立案调查一批大要案，如“亿安科技”、“中科系列”股票操纵案等。总体来说，我国金融监管现状呈现如下特点：

1、确立分业监管的金融监管模式

我国现行的金融监管模式是分业经营、分业监管模式，确立了以中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会为主体的分业监管模式。同时，我国目前金融立法的法律框架同样是按照分业经营、分业监管的模式设立，基本上某一类金融业务对应着一种金融机构。可以说，我国现行的金融体系是一种较完整的分业模式。在这种模式下，银行的系统性风险特征明显，并且与宏观经济政策关系密切。

2、金融监管法律框架基本形成

为了适应建设社会主义市场经济体制的需要，通过总结国外金融业发展的经验教训，根据我国金融工作的实际，国家已制定和颁布了包括《中国人民银行法》和《商业银行法》在内的多部金融法律法规。与此同时，我国的银行业、证券业、证券投资基金业、注册会计师行业等金融行业相继成立了自律组织，并制定了各自的行业自律公约，约定了行业成员规范经营的准则，并附以一定的奖惩措施。我国已基本建立起一套金融法律规章体系，可以说基本做到了有法可依，对我国金融业的组织、活动、管理以及金融市场的稳定和规范发展起到了重要作用。

3、银行监管逐步规范

（1）制定并修改完善《商业银行内部控制指引》。1997年，为有效防范金融风险，保证金融业安全稳健运行，监管部制定了《加强金融机构内部控制的指导原则》，要求每个金融机构必须建立科学完善的内部控制制度。2002年，中国人民银行又根据巴塞尔银行监管委员会有关银行机构内部控制制度的框架和有关准则，重新对1997年的办法进行了修改和完善，以进一步指导和促进中国商业银行建立更加有效和完善的内部控制制度。

（2）促进商业银行不断完善公司治理结构。2002年，中国人民银行相继下发《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事和外部监视制度指引》，要求商业银行逐步建立科学有效的决策、执行、监督和激励约束机制，以支持内部控制的有效运行。

（二）金融全球化下金融监管的新特点

随着经济全球化的发展，我国的金融监管也呈现出以下新特点：

1、金融监管对象的复杂性

近几年中国不断涌入国际化经营的外资金融机构，使得我国在金融全球化过程中增加了许多新的监管对象，并且有关原有监管对象的经营行为也发生了变化，金融业务随之更新，新型金融工具的使用使得金融创新的步伐逐渐加快，金融业的经营行为也变得更加先进。跨国金融集团全球的发展是金融机构变化的重点表现，这是因为跨国金融集团属于全球陛的商业金融机构，具有规模大、经营范围广的特点，使得该类金融机构的资产管理、人员分配逐步朝着国际化方向迈进。

2、金融监管内容的多元性

金融全球化所带来的影响是巨大的，不仅会使得金融原有市场扩大，还将导致金融监管的形式逐渐多样化，这不但增加了金融监管的难度，而且在监管方式的选择上也是一件比较复杂的事隋，我们必须要根据实际的情况来合理地选择。此外，投资者、管理者以及协调机等将成为金融监管的重点对象。信息化时代的到来使得现代网络技术广泛运用于金融业务。

3、金融监管范围的国际化

经济全球化对于中国金融业的最大要求就是走国际化道路，这样才能实现中国与国际市场的接轨。为了能够适应国际化这一发展方向的需要，中国必须制定出综合性强，且具有国际特色的国际监管政策，在保证我国监管手段、政策实施的同时，也能跟国际社会的发展趋势一致。还可以通过参与国际监管合作的形式，解决不同国家之间在监管策略、取向方面存在的问题和矛盾。

三、中国金融监管体系存在的主要问题

我国实行现代化的金融监管体系的时间较短．只有很短的几年的时间，虽然收到了很好的效果取得了一定的成绩，但是问题依然有很多。

（一）监管主体存在的问题

1、监管主体内部关系尚待理顺。

2003年3月10日，中国银行业监督管理委员会(简称银监会)正式成立。新成立的银监会面临一系列的问题，内部各职能部门的职责界定问题、内部管理规章制度的建立健全问题以及和原中央银行之间的职能界定问题。上述问题如不能及时理顺，就可能重走原人民银行金融监管的老路：一方面各职能部门各行其是，各自为政，重复检查；另一方面，又感到用力不足，疲于应付；在处罚上也可能产生极大的随意性、不规范性和不严肃性。

2、银监会与地方政府之间的职责尚待界定。

银监会作为独立的金融监管机构，理应具有超脱性，但只要地方政府负有直接管理经济的职能，行政干预就不可避免，这是因为地方政府仍是参与资金和资源配置的主体。因此，对金融竞争性因素所引发的金融违规，在监管上地方政府可能会大力支持，但对违规攀比性因素和企业倒闭性因素所引发的金融违规，在监管上地方政府就有可能加以行政干预了。一些地方政府为了突出本地的政绩，要求银行信贷服从地方计划，强制银行对亏损企业放贷、随意冲销企业债务等等。在这种违规攀比心理作用下，金融违规行为迅速蔓延，哪里管得紧哪里就吃亏，使得各地金融监管者在处罚上顾虑重重，导致整个监管力度软弱。因些，明确界定银监会与地方各级政府之间的职责是当前金融监管中急需解决的问题之一。

（二）监管客体存在的问题

金融监管客体是指金融监管所指向的对象，包括商业银行和经营存、贷、汇业务及名称同银行有异的金融机构。其存在的主要问题是自律机制不完善，自律制度缺乏完整性，未体现相互制约原则。各金融机构已颁布自律制度多到上百个，各分支金融机构也根据上级要求和本级金融机构实际制定了一些更细致、更具体的自律制度。但这些自律机制只是多项内部管理制度的相加和汇总，没有形成一种环环紧扣、相互监督的制度。因此，建立健全各种自律制度固然重要，而制度制定和执行中体现相互制约的原则更加重要。

（三）监管方式存在的问题

1、重视金融监管，金融服务不足。

金融监管的权威建立在为金融业提供优质高效服务的基础上，监管与服务是对立的统一。由于执行者主观的因素，监管者在实际操作中往往表现出一种至高的权力，完全忽视了金融服务的一面，引起被监管单位反感，从而孳生出一种抵触情绪。

2、重视合规性监管，风险性监管不足。

监管资源过多地分配于摸清商业银行风险大小，而对其风险管理的方法和能力监管不够；没有有效的风险管理系统，即使监管当局能够对现有风险状况加以准确了解并给化解，但金融机构在以后的经营过程中仍会不断地产生新的风险。这是一种“治标不治本”的办法，并不能从根本上懈决问题。

3、重视市场准入单一监管，全程监管不足。

市场准入把关不严，急需提高金融业市场准入的素质标准。我国对金融机构的市场准入审批侧重于经济发展的需要上。这一个很有弹性的软约束概念，易产生不同的判断标准，隐藏着金融机构能否一直保持注册时的质量水平，有否抽走资本金和超业务范围经营问题，可能使经验不足或动机不纯的金融机构管理人员混入金融领域，埋下金融不安定的因素。在现行体制下，尽管各级稽核监管部门满负荷运转，一个金融机构几年也轮不到一次常规性稽核检查，这就使金融机构经营者普遍存在一种侥幸预期心理，以为每次只能查出少数违规金融机构，不一定能查到自己。金融机构法人代表的错误指导思想和冒险违规心理往往是引起金融机构违规的根源。金融违规行为之所以屡查屡犯，就是因为在现行金融违规处罚条例下，违规机构在违规活动中所获取的收益远远大于违规处罚支出，因而激发了金融违规的欲望。

四、中国金融监管问题的治理措施

（一）建立高效权威、协调有力的监管主体

1、理顺金融监管主体的内部关系。协调银监会内部关系。明确银监会与人民银行之间的职能划分，增强银监会的独立性和权威性。界定每个职能部门的监管职责。建立健全各项内部管理规章制度，减少监管行为的弹性，增强金融监管行为的规范性和权威性。

2、加强银监会与证监会之间的配合。尽快建立有效的政策协调和信息共享机制，避免监管真空的产生。促进利率、汇率机制市场化，降低监管成本。

3、明确界定银监会与地方政府之间的关系。针对地方政府在有时强制银行对亏损企业放贷，随意冲销企业债务等行为，目前应进一步加强银监会的独立性和权威性，借以支持和监督基层监管部门的工作，制约地方行政干预。同时，应细化金融法规，减少金融监管中的弹性，限制基层金融监管部门变能执行权力的做法。

（二）建立严于自律、有效互律的监管客体系统

 1、完善金融监管客体自律机制。金融机构只有建立严密有效的自律机制，对自身内部各分支机构、各职能部门以及经营决策者加强约束，才能确保把各种金融风险控制在适当范围内，才有利于查错防漏、消除隐患。以完善各类责任制为契机，强化自律机制的真正落实。健全内审机制，增强自律机构的权威性。

 2、发展金融监管客体互律组织。金融监管客体互律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式。它可以提高行业内部的管理，有效地避免各金融机构之间的不正当竞争，规范其行为，促进彼此的协作，与金融监管主体一起来维护金融体系的稳定与安全，金融监管客体之间的互律也是金融监管的一个重要方面。因此，加快我国金融监管客体问互律组织(中国证券业协会、中国银行业协会及中国保险协会)的发展和完善，使其在金融监管领域发挥应有的作用，也是我们当前面临的一项重要任务。针对我国金融监管客体受利益因素驱动，条块分割严重，缺乏产生利益共同体内在要求的现状，我国的金融监管客体互律组织就不能靠金融业自身发展形成，而必须在官方组织的影响下促进这种组织的成立。加强互律组织会员之间的沟通与协作，建立风险共同防御体系。强化互律组织的服务功能。

（三）建立方式多样、全程及时的监管方式系统

1、重视金融服务，实现金融监管与金融服务的统一。当前在强化金融监管的同时重点应搞好金融服务。要造就一支高水平的金融监管队伍，以良好的政策形象、廉洁形象、文明形象和业务形象搞好服务；要把金融服务渗透到日常的金融监管工作中，牢固树立服务观念，切实履行金调拨、头寸调剂、同城票据清算、电子联行、资金清算、经理国库等服务职能，健全服务体系、改进服务手段、提高服务水平，使金融服务与金融监管有机结合起来；要查帮结合，督促、帮助各金融机构建立健全内部控制机制，改善金融监管的基本环境，积极协助金融机构盘活资金，保全信贷，增强金融机构抗风险、抗干扰能力；及时协调、解决各金融机构在业务竞争中存在的纠纷和问题，约束不公平竞争行为。建立金融联席会议制度，建立金融联防网络，及时宣传和传递金融政策信息，交流工作经验，并反馈于金融部门，以不断提高服务质量和监管水平。

2、重视风险性监管，实现合规性监管与风险性监管的统一。过去我国的金融监管主要集中在对金融机构的数量和经营业务的合规性监管上，随着市场经济和金融业的发展，金融风险增大，这种监管方式将越来越不适应金融业发展的需要，原有的合规性监管必须和风险性监管实现有机的统一，逐步把防范金融风险作为金融监管的核心和根本任务。当前应重点完善金融业风险性监管的方式方法。注重对金融机构风险管理能力和方法的监管，加强金融机构经营能力、赢利能力和发展前景指标体系的建设。注重对金融机构新型工具、尤其是表外业务的监管。注重对金融机构信用风险监管的同时，加强对利率风险、汇率风险等其他风险的监管。

3、重视非现场监管，实现现场监管与非现场监管的统一。传统的监管方式侧重于现场监管，主要是金融监管人员到有关金融机构实地进行检查。这种监管方式的优势在于以被检查单位的第一手资料为客观基础，易于查清问题，但要花费大量的人力、物力，并且检查受时间、空间的制约，一时一地的金融监管检查又缺乏全面性，具体操作中还可能带有片面性、滞后性，监管弹性大。目前，我国金融监管机构应在完善现有现场监管的基础上，尽快建立和完善非现场金融监管机制，逐步实现现场监管与非现场监管的统一。

参 考 文 献

1、江世银，《中国经济发展的宏观金融经济学探索》，中国经济出版社，2006年

2、王广谦 应展宇 江世银，《中国金融改革：历史经验与转型模式》，中国金融出版社，2008

3、李扬等著，《中国金融改革：国际环境新变化与未来改革方略》，北京，中国金融出版社，2008年

4、李文泓，《国际金融监管理念与监管方式的转变及其对我国的启示》，《国际金融研究》，2001年

5、赵平，《我国金融监管存在的问题与对策》，《金融与保险》2001年第9期

6、邱跃民 戴玉明 蔡友才，《对我国目前金融监管问题的现实思考》，经济要参，2001年第28期

7、王振中，《论我国银行金融监管机制效力基础的缺陷性》，金融研究，2002年

8、郝琳，《西方金融监管的发展趋势与我国的金融监管》，上海金融，2001年

9、郭茂佳，《论金融监管需要转变的若干思路》，金融与保险，2002年5月

10、任荫盈，《提高我国金融监管水平的政策建议》，国研网，2010年3月14日

11、赵滨，《对当前金融监管有关问题的认识及建议》，济南金融，2001年4月

12、刘崇明，《金融监管热点问题研究》，北京：中国金融出版社，2001年

13、王耀博，《关于我国金融监管的若干思考》，决策与信息，2010年第8期

14、江世银，《金融监管体制改革问题及其深化》，金融理论与实践，2009年第1期