中国政策性金融发展探索

内 容 摘 要

中国的政策性金融机构已经运行了10 年。10年来，发挥了不可替代的宏观调控作用，取得了不可磨灭的发展业绩。然而，前进的道路上是不平坦的，很多时候要“摸着石头过河”。本文通过对中国政策性金融机构10年发展历程的简要回顾，以及对目前关于中国政策性金融的种种说辞的深入分析，提出了政策性金融改革与发展的对策建议。

关键词：中国 政策性金融 分析 对策

目录

中 国 政 策 性 金 融 发 展 探 索3

一、 现状描述3

（一）基本情况3

（二）主要作用4

（三）争论焦点5

1、业务扩张问题6

2、市场取向问题6

3、风险量化问题7

二、 原因分析7

（一）缺乏科学的理论支持8

（二）缺乏规范的法律支持9

（三）缺乏有效的政策支持10

（四）缺乏健全的制度支持10

（五）缺乏明晰的总体规划10

三、对策建议11

（一）确立政策性金融的战略地位11

（二）建立政策性金融的理论体系11

（三）构筑政策性金融的法律框架12

（四）界定政策性金融的业务范围12

（五）改善政策性金融的外部环境13

（六）强化政策性金融的内部控制14

参考文献：15

中 国 政 策 性 金 融 发 展 探 索

中国目前的政策性金融组织体系包括国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司。其中三家政策性银行都是1994年设立的，中国出口信用保险公司于2001年底成立，其业务原由中国进出口银行和中国财产保险公司经营。我们这里主要对三家政策性银行的过去、现在和未来作些描述、分析和探讨。

现状描述

中国的三家政策性银行是建立社会主义市场经济体制、深化金融体制改革的产物，到目前已有10年多的历史了。这10年，是不断改革的10年，是不断发展的10年，是“摸着石头过河”的10年。这10年，有成功的喜悦，也有成长的烦恼。

（一）基本情况

国家开发银行于1994年3月17日设立。截至2003年底，资产总额12810亿元，贷款余额11399亿元。主要服务领域是基础设施、基础产业和支柱产业以及配套工程的重大项目。在独立贷款的基础上，创造了银团贷款和间接银团贷款方式。除贷款业务外，还经营投资以及财务顾问、基金管理和企业债券承销等业务。其资金来源除在国内发行金融债券外，还在国外发行了金融债券。注册资本金500亿元，所有者权益合计894亿元。现有37 家机构， 4000多名员工。

中国农业发展银行于1994年4月19日设立。截至2003年底，资产总额7345亿元，贷款余额 6901亿元。1998年前的业务包括农村扶贫开发、农业综合开发、农业基本建设等开发领域和农产品流通领域，目前的服务领域是粮棉油等主要农产品的收购、调销和储备。2004年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中规定可以面向具备收储资格的粮食产业化龙头企业以及其他粮食企业发放收购资金贷款。中国农业发展银行的资金来源主要靠中央银行的再贷款，2003年底再贷款余额6507亿元。其中1996年至1998年发行过460亿元金融债券（由中央银行派购），2003年前已全部返还。目前正在准备市场化发行金融债券。注册资本金200亿元，实收资本165亿元，所有者权益合计206亿元。现有2275 家机构，近60000名员工。

中国进出口银行于1994年4月26日设立。截至2003年底， 自营业务资产总额1195亿元，贷款余额1040亿元，在世界同类银行排名第3位，如果加上转贷业务资产180多亿美元，在世界排名第2位，仅次于日本国际协力银行。主要服务领域是为机电产品和成套设备等资本性货物以及高新技术产品出口提供贷款，办理与出口信贷有关的外国政府贷款、混合贷款、出口信贷转贷以及中国政府对外国政府贷款、混合贷款的转贷、提供出口信用担保等业务。中国进出口银行的资金来源目前主要靠发行金融债券。注册资本50亿元人民币，所有者权益合计55.6亿元。2003年底有15家机构，600多名员工。

（二）主要作用

10年来，中国的三家政策性银行秉承政府的旨意，尽职尽责，尽心尽力，为改革和发展作出了很大的贡献。

支持了各种资源的合理配置，弥补了“市场失灵”的缺陷。10年来，三家政策性银行按照中央政府的政策，积极有效地为国家大中型基础设施、基础产业和支柱产业的开发，为农业和农村经济的开发建设，为资本性货物出口等项目和企业配置了金融资源，从而促进了金融资源与其它经济资源的有效组合与合理流动。据国家开发银行的统计，到2003年，该行累计评审承诺国债项目460个，发放贷款2468亿元，占总投资的 41％；累计支持“两基一支”项目4000多个，发放贷款16000亿元，支持了国民经济发展的瓶颈行业和需要优先扶持的领域。事实证明，在相当一部分领域，如果只靠市场的作用，没有政策性金融的介入，那么就会出现“被爱情遗忘的角落”。在中国这样一个发展中国家，在市场经济发育不够成熟的情况下，由政府通过政策性金融对经济发展进行干预是必不可少的。

支持了经济与社会协调增长，维护了社会的稳定发展。政策性金融不仅仅具备经济功能，同时还具有社会功能和政治功能，而通过这些功能的发挥才能有效地实现宏观调控。10年来，三家政策性银行在金融资源的配置上，注意对落后地区的倾斜，注意对落后产业的照顾，注意对弱势人群的关爱，注意生态的平衡和资源的永续利用，注意了可持续发展。特别值得一提的是，在主要农产品收购与储备、扶贫开发和西部大开发上，政策性金融发挥了不可替代的作用。据中国农业发展银行的报告，从1998年至2003年的5年中，累计发放粮棉油收购贷款9187亿元，支持收购粮食6561亿公斤、油料38亿公斤、棉花29725万担，对于增加农民收入，保障国家粮食安全，维护社会稳定，发挥了至关重要的作用。

支持了外贸与内贸的协调发展，增强了国际竞争力。随着经济自由化和全球化的进程加快，特别是中国加入WTO以后，如果不参与国际竞争，中国的经济就不能保持持续增长的势头。中国进出口银行支持了机电设备和成套设备等资本性货物出口，国家开发银行和中国农业发展银行也支持了一些出口创汇企业，这样，不但增加了外汇收入，同时更重要的是培育了企业的国际竞争能力，使中国经济更多地立足于国际市场。据中国进出口银行反映，该行出口卖方信贷业务以年均46%速度增长，大大高于同期全国机电产品和高新技术产品出口25%的增长速度，机电产品出口额占全部出口额的比重从1993年的25%上升到2003年的52%。通过支持出口，促进了国内经济的快速发展，推进了经济全球化的进程。

支持了制度创新和机制完善，培育了企业的可持续发展能力。三家政策性银行在为客户配置金融资源中，不是简单的就贷款论贷款，而是从解决根本问题入手，帮助客户建立现代企业制度，转换经营机制，积极进行各种有效的改革尝试，培育客户的市场竞争能力和自我发展能力，不能让其因为享受照顾而“养尊处优”。

支持了经济体制改革，完善了社会主义市场经济体制。在建立社会主义市场经济体制中组建了三家政策性银行，通过三家政策性银行支持经济体制改革，又促进了社会主义市场经济体制的完善。10年来，通过支持财政体制改革，弥补了财政资源短缺的问题，发挥了财政政策的作用。通过支持金融体制改革，使中央银行更好地履行职能，使专业银行进行商业化改革，发挥了货币政策的作用。通过支持粮棉流通体制改革，促进了农产品市场化程度的极大提高，建立了国家的粮棉安全体系和农民收入的保障体系。通过支持贸易体制改革，增加了出口创汇，占领了国际市场。事实证明，政策性金融在支持经济体制改革中的作用也是不可低估的。

（三）争论焦点

三家政策性银行走到今天，取得的不仅仅是成绩，同时也面临着一些问题；社会所给予的不单单是褒奖，同时也有指责和贬斥。

1、业务扩张问题

三家政策性银行为了实现自身的可持续发展，几乎都推行了业务扩张的战略。国家开发银行最为典型，几年来业务范围不断扩大，既重点支持国家基础设施、基础产业、支柱产业的重大项目，也支持了一般的中小型项目；既重点支持国有企业，也扶持民营企业；既发放固定资产贷款，也发放小额流动资金贷款；既重点支持西部大开发、东北地区等老工业基地振兴，也支持了其他所有的地区。除“两基一支”项目外，同时介入了“三农”发展、中小企业发展、县域经济发展、“走出去”战略、公共卫生建设、环境治理以及国有企业改革、就业等开发项目，几乎覆盖了所有的领域。除贷款业务外，还经营投资业务和中间业务，目前正在探讨住房信贷证券化问题。中国进出口银行在重点支持资本性货物出口的同时，也支持了一般机电产品出口；既支持了国有企业，也支持了外资企业；既开办了中长期出口贷款，也开办一般中短期流动资金贷款。中国农业发展银行与上述两家银行不同，从1998年以后，业务范围缩小，业务规模下降。2001年以后，中国农业发展银行逐渐提出了扩大业务的要求，但一直持谨慎的态度，在实际操作上，没有越雷池一步。2003年以来，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行、财政部等已提出了调整中国农业发展银行职能的意见，拟恢复开办农村扶贫开发、农业综合开发、农村基本建设与技术改造等业务，目前正在报批之中。关于三家政策性银行的业务范围，一直成为有关方面关注的热点，有的提出应该严格界定，有的认为应该适度扩大，甚至有的提出了改组或撤销政策性金融机构的建议。

2、市场取向问题

由于财政政策的硬约束，三家政策性银行在坚定执行政府政策的同时，坚持了市场化运作的一些原则。国家开发银行明确提出坚持国际先进市场业绩的开发性金融的方向，在具体的业务运作中，按照市场规律办事，遵循效益为先原则，因而几年来取得了骄人的业绩。在其2003年的业务报告中显示：到2003年底，按五级分类的不良贷款率为1.34％，不良资产率为1.88％。2003年的当期本息回收率99.88％，累计本息回收率99.19％。目前的资本充足率达到10.26％。从1996年以来连续盈利，2001年至2003年的净利润分别是111亿元、119亿元、132亿元。因此有人评价说，从国家开发银行的业务范围和发展业绩看，比商业银行还要商业银行。中国进出口银行近些年通过改进信用等级评定工作，严格落实贷款条件，其经营业绩也比较可观。除了其资产规模在全球排名第二之外，资产质量也大大提高。2003年以来自营贷款的不良贷款比率已下降到3.7％，从有关资料上看，近些年业务经营没有亏损的记录，2003年实现净利润3900万元。在三家政策性银行中，中国农业发展银行的市场取向程度最低，绝大部分贷款都属于典型的政策性贷款。但在其贷款的运作上也强化了管理，特别是1998年以来，实行了“封闭管理”的方法。随着粮改的推进，对退出保护价的粮食收购实行了“以销定贷、以效定贷”的办法。在此基础上，认真解决了1998年以前对中央银行的再贷款压力和对中央财政的亏损补贴压力的问题。1998年以来，中央银行再贷款逐年减少，中央财政亏损补贴在连续两年减少的基础上，2000年至2003年连续盈利。面对三家政策性银行的市场取向及财务成果，特别是对国家开发银行的市场定位，有关方面提出了质疑，由此引发了一场争论，政策性银行是不是就要不讲市场原则，理所当然地成为亏损的银行呢？

3、风险量化问题

政策性金融除面对商业性金融的共同风险外，还面临着特殊的风险---政策风险，并且在一定的情况下会作为主要的和基本的风险，这是政策性金融区别于商业性金融的重要标志。近年来，按照中央政府和监管部门的安排，三家政策性银行在风险管理上加大了力度，采取了充实资本金、剥离不良资产、加强信用建设等措施。从目前看，国家开发银行、中国进出口银行报告的风险状况已好于国有商业银行，因而有人提出质疑。在三家政策性银行中，中国农业发展银行的风险问题最为突出。2003年底，中国农业发展银行的资本充足率不足4％，按五级分类口径，不良贷款3111亿元，占全部贷款45％。需要说明的是不良贷款中近3000亿元贷款为中央财政或地方财政承诺消化责任的贷款，尽管在银行的报表中反映为风险贷款，但实际上是国家的风险，而不是银行自身的风险。尽管如此，面对中国农业发展银行帐面上所反映的不良贷款，有关方面表示了高度的担心，有的甚至直接发问：这样的政策性银行能够办下去吗？

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原因分析

中国的政策性金融走过了10年的发展历程，然而至今仍然在“摸着石头过河”。这种试错现象不仅来自于政策性金融机构自身，也来自于社会，来自于最高管理当局。同时，由于政策性金融机构自身存在着不容回避的问题，在业务经营中往往处于两难选择。最近两年，关于政策性金融的议论沸沸扬扬，褒贬不一。比较典型的几种论调：一是政策性金融“无用论”。有的忽视了中国的国情，忽视了市场经济的缺陷，忽视了宏观调控的必要性及其手段，认为已经实行了市场经济体制，要发挥商业性金融的作用，政策性金融可有可无，甚至有的认为已经没有必要了。二是政策性金融“失败论”。有的忽视了政策性金融与商业性金融的区别，忽视了政策性金融的财政替代作用，而是将政策性金融与商业性金融作比，认为政策性金融很少有成功的。三是政策性金融“抑制论”。有的认为政策性金融扶持的不是优良客户，抑制高利润企业的发展，有的认为政策性金融的产生抑制了商业性金融的发展，甚至有的认为农业信贷投放的减少，是由于设立了农业政策性金融机构。四是政策性金融“纯粹论”。有的忽视了经济社会以及政策性金融自身的发展历程，忽视了微观经济主体发展的阶段性，忽视了各种资源、各种要素之间的内在联系，而是试图把政策性金融办成一个纯而又纯的金融。五是政策性金融“金融论”。有的忽视了政策性金融的本质特征，只强调它的金融性，而忽视了它的政策性或财政性。六是政策性金融“财政论”。与上述观点相反，但也是片面理解政策性金融，只强调它的政策性、财政性，而忽视了它的金融性。上述种种论调，都映射出了中国政策性金融的悲哀。中国政策性金融的10年，是不断成长和发展的10年，这是主流，不可抹煞；但也是艰辛和拼搏的10年，风风雨雨、坎坎坷坷、曲曲折折，甚至不得不“卧薪尝胆”。面对当前的各种议论，我们应该冷静下来，认真地总结10年，深刻地分析10年，从中得出一些理性的答案。

中国的政策性金融为什么迈着如此蹒跚的步履艰难地向前行进呢？有关方面包括高层为什么会有各种各样的声音呢？为什么会有如此命运呢？

（一）缺乏科学的理论支持

这是一个致命的问题。从国际上看，以法国农业信贷银行为标志的政策性金融虽然已有110年的历史，但它不同于商业性金融产生那样早。政策性金融的初创时期基本上作为财政的附属物，经过一段时期的运营，市场经济日臻完善，经济社会不断发展，政策性金融的作用萎缩，一部分业务取消，一部分业务转向市场化运作，从而走向商业性金融的轨道。法国农业信贷银行就是一个典型的例子。况且，金融一开始出现就带有浓厚的商业气息，其核心的基因是商业性的。因此，经过长期的发展，商业性金融已经形成了一套比较成熟的理论，而政策性金融的运作虽在金融学、财政学、市场经济学、宏观经济学、发展经济学等理论的指导下，但还没有形成自己相对独立的学科。从国内看，最早的中国人民银行时期以及后来的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行的专业银行时期，都是身兼二任，也没有形成独立的组织体系，更没有独立的理论体系。1994年，结束了专业银行的历史，组建了三家政策性银行。当时，只想解决政策性金融与商业性金融的分离问题，而对政策性金融的理论建树几乎是一片空白。政策性金融是什么，我们没有给出一个科学准确的定义。甚至有人不同意“政策性银行是政府的银行”的定义，也有人否认了政策性金融的财政功能，而将之视为一般的金融机构。10年来，我们缺少对政策性金融理论的系统研究和建树，没有很好地从理论上为政策性金融的发展提供强有力的支持。最高管理当局、监管部门、社会有关方面是这样，政策性银行自身也没有很好地承担起这一历史的责任。有的金融机构甚至在遭到社会非议的时候，回避了政策性金融这一概念，引入了“开发性金融”的理念；有的金融机构甚至设想提早进入商业性金融的序列。

（二）缺乏规范的法律支持

三家政策性银行的诞生，不是以有关法律生效为标志，而是以中央政府的通知定乾坤。尽管当时都有各自的章程，但那不是法规性的文件。缺乏规范的法律支持，这和理论指导上的不力有关，也和我们的法治进程有关。政策性金融还没有一个完整的理论体系，其运行刚刚开始，国际上又没有太多的东西可以参考，如果初创时期就要求有一部法律的诞生，实在有些勉为其难。然而，10年来没有法律约束，不但容易造成政策性金融机构的行为偏差，也容易导致政府、监管部门、客户的行为偏差。回首10年的历史，政策性金融机构常常处于两难选择的状态下，欲进不能，欲退不忍。最高管理当局可以随意变更政策性金融的业务范围；有的地方政府和主管部门把政策性金融机构当作自己的“财政部”；有的主管部门应该给予政策性金融机构的一些优惠政策长期以来落实不了；有关部门常常指责政策性金融不应该怎么办，而从来没有讲出应该怎么办，林林总总，可以举出很多例子。究其根源，在于没有法律的约束，讨论问题、进行决策甚至付诸实施不是在一个法律框架内，试想怎么能够规范、怎么能够具有很强的执行力和约束力呢？

（三）缺乏有效的政策支持

政策性金融要很好地发挥作用，其自身也需要有一个宽松的政策环境。主要包括货币政策和财政政策。在再贷款、发债、利率上，在财政补贴、税收减负、亏损补贴、不良资产率、利润计划、财务管理等问题上，有的不够明确，有的与商业性金融没有太大的差别，以致造成政策性金融经营困难，常常为此要与主管部门讨价还价。关系协调好了，日子就好过一点；关系协调不好，就要遭受煎熬。在监管问题上也不明晰，多管齐下，财政部、审计署、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行都在监管，还有专门的监事会。但这些监管部门缺乏协调的机制，有时各自一套，造成重复劳动。总之，政策性金融机构有时不但不知道自己应该怎么做，也很难知道政府应该怎么做，监管部门应该怎么做，特别是中央银行和中央财政应该怎么做，企业主管部门应该怎么做，其他有关部门应该怎么做，大家都是在一种朦胧的状态下“摸着石头过河”。

（四）缺乏健全的制度支持

这里讲的制度，包括体制和机制问题。无论从外部讲，还是从政策性金融自身讲，管理体制不完善、经营机制不灵活、规章制度不健全的问题也是阻碍政策性金融发展的重要因素。尽管政策性金融机构已经运行了10年，但基本制度建设的任务仍然繁重。有了正确的理论，有了规范的法律，有了优惠的政策，但没有一套科学的、系统的制度，也很难保障政策性金融的健康发展。特别是从政策性金融内部来讲，没有严格的制度约束，没有严密的制度体系，非常容易发生偏差，严重的还会导致系统性风险。

（五）缺乏明晰的总体规划

三家政策性银行成立10年来，中央政府给予了高度重视。在一些重大的决定中，都对政策性银行提出了要求。如“进一步办好政策性银行”、“深化政策性银行改革”、“完善政策性银行经营机制”、“增强政策性银行的功能”等等。然而，作为业内人士，我们想了解高层对政策性金融改革与发展总体、长远和战略的规划。从社会信息渠道，有的传说“三家政策性银行合一”，有的传说“农村金融机构合并”，有的传说“政策性金融机构撤销”等等。我们不愿相信这是事实，但也无法知道中央对政策性金融的预期。到目前为止，不但见不到这方面的文件，而且也很少听说高层专门研究这一问题。回顾10年的历程，我们几乎是在一种不明未来目标的状态下寻找着自己的未来，我们几乎是在艰苦卓绝的抗争中寻找着自己的梦。

三、对策建议

中国的政策性金融已经运行了10年，很多问题都已浮出水面。有的问题已经到了非研究不可、不解决不行的时候，改革与发展已经到了一个非常的关键时期。从某种意义上讲，也是一个重要的战略机遇期。我在这里提出以下建议：

（一）确立政策性金融的战略地位

本文研究的对象虽然是政策性金融，但解决问题万万不能就政策性金融论政策性金融。应该从金融的宏观全局研究政策性金融的问题。

金融是一个产业，应该有自己的产业发展政策与产业发展规划。但是，一直以来，我们的注意力过多地放在了货币政策上，而忽视了对整体金融政策的研究。诚然，货币政策是宏观调控的重要手段，是经济社会运行中的变速器。但我们不能以货币政策代替全部金融政策，特别是金融产业的发展政策。中央政府、有关金融监管部门及财政、货币政策部门应抓紧研究金融产业发展政策与规划，合理确定银行、证券、保险的分业和混业关系，合理确定政策性金融与商业性金融的关系，合理确定政策性金融与财政的关系，合理确定各自的发展方向和重点。在此基础上，构建一个资源配置合理，效率充分发挥，结构先进科学的金融体系，从而创造出更多更好的金融产品，满足经济社会发展的需要。

在整个金融体系中，在金融产业发展政策与规划中，应该确立政策性金融的战略地位，应该把政策性金融作为整个金融体系中的重要组成部分，应该明确政策性金融的发展方向和重点。

（二）建立政策性金融的理论体系

缺乏理论的指导，必将导致发展上的盲目甚至是失误。目前没有现成的政策性金融理论，但却有国内外政策性金融发展的丰富实践，有已经成熟的宏观经济学、发展经济学、市场经济学、财政学、金融学的理论指导。应在宏观金融学的大背景下，构建政策性金融的理论体系。特别是要认真总结中国三家政策性银行和中国出口信用保险公司的发展历程，实现由感性认识到理性认识的历史跨越。监管当局和货币当局应该加大研究的力度，并调动各个方面的研究力量，深入探讨政策性金融的理论问题。科研机构和高等学校应加强与监管当局、货币当局及政策性金融机构的联系与合作，建立政策性金融学科。中国金融学会等有关学术团体应联合各方面的研究力量，组建政策性金融研究会。通过共同的努力，加大对政策性金融理论的研究力度，并尽早形成科学的政策性金融理论体系。

（三）构筑政策性金融的法律框架

依法经营和管理政策性金融，这是各个方面的共识和呼声。目前监管部门已开始动手起草《国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》、《中国农业发展银行条例》，我们为之感到欣慰。政策性金融终于有了自己的法律法规，法制化的进程又向前推进了一步。但是从条例草案看，我们还是有些担忧，对政策性金融机构的规定比较详细具体，对涉及到政府、财政部门、中央银行、监管部门的规定则显得不够。权利义务关系还不是十分全面、清晰和对等。作为国务院颁布的条例，一定要把方方面面照顾到，不然，很多问题还将扯到行政的层面上来解决。除了政策性金融的专门条例之外，还要确定和完善适合政策性金融的其它法律法规，从而使政策性金融的绝大部分行为都建立在法律的规范之下。

（四）界定政策性金融的业务范围

通过法律可以界定政策性金融的业务活动空间，但那只能是大的框架。具体的业务操作，还应有行政文件规定。总的讲，国家开发银行应该继续重点支持基础设施、基础产业、支柱产业等大型项目，而不应面面俱到，特别是不要呈现明显的“跟风”倾向。中国进出口银行应该继续重点支持资本性货物、高新技术产品的出口，同时作为国家对外的窗口。中国农业发展银行要继续履行好现有支持粮棉油等主要农产品流通，确保国家粮食安全和农民收入增加的职能，同时，要支持农村扶贫开发、农业综合开发、农村基本建设和技术改造，为“三农”提供全方位的服务。根据这一总的业务范围，中央政府及有关职能部门、货币当局、监管当局可提出每一时期的支持重点，从而实现宏观调控目标，促进经济、社会、人口、资源、环境等协调发展。

根据政策性金融机构及其客户的需要，为了避免不应有的道德风险，保全原有的信贷资产，一旦成为政策性金融机构的客户，就要为其提供连续性的金融服务。这种金融服务不只是政策性的，有时可能还是商业性的。政策性金融机构与商业性金融机构的业务不可能没有交叉，但政策性金融机构的这种商业性业务，是政策性业务的延伸和配套，而不是对商业性金融机构的竞争和代替。

根据现代金融业的发展趋势，为了更好地服务于客户，同时为了推进市场化的进程，政策性金融机构也要开发新的金融产品。在负债业务上，除完善目前的国内外发行金融债券外，探索利用国内的邮政储蓄资金、财政转移支付资金、社会保障基金等多种资金，也可探索建立政策性金融的发展基金，广开筹资渠道，特别是筹措无偿资金。一方面可以更好地发挥政策性金融的作用，另一方面也可以提高自身防范和化解金融风险的能力。在资产业务上，除以贷款为主体外，可逐渐发展投资银行业务，或进行股权投资，或购买企业债券，或发展资产证券化业务。同时，也可探索发展保险业务，对客户不但提供贷款，也可提供保险。通过优化资产组合，更好地促进客户适应市场经济的挑战，培育成熟的市场经济主体。在中间业务上，可不断扩大发展空间，除目前的代理、担保等业务外，逐渐发展咨询、理财等新兴业务。

（五）改善政策性金融的外部环境

要发挥政策性金融的作用，就必须为其创造一个宽松和谐的发展环境。不能满足政策性金融发展的必要的条件，政策性金融机构也很难有所作为。

完善货币政策和财政政策。中央银行应加强对政策性金融的信贷指导，根据全部金融活动的资产结构、产业结构、区域结构等，及时发现宏观调控的方向和重点，为政策性金融介入提供指引。中央财政应加快充实政策性金融机构的资本金，起码要满足《巴塞尔协议》规定的资本充足率的要求。也可探讨地方财政出资入股、企业法人出资入股的形式，以不断扩大政策性金融的资本实力，改变单纯由国家出资的办法，调动民间财富扶贫济困的积极性。应改变目前的利润、税收管理办法，或减免税收或返还利润，以增强政策性金融机构自负盈亏、自我改造和自我发展的能力。对于政策性亏损应给予补贴，以确保其保本微利经营，维持其基本的生存条件。对于政策性金融机构发行金融债券，必须由财政担保，明确其国家信用级别。

构筑诚信为本、操守为重的信用平台。通过法律、行政和经济的约束，强化地方政府和客户的信用观念。在资源配置上实行与地方政府和客户信用等级挂钩的办法，由银、政、企三方共同打造金融安全区。尽快建立社会征信系统，适时公布地方政府和客户的信用状况。

改进目前的监管框架。财政部、银监会、中央银行、审计署、监事会应建立磋商机制和资源共享机制，明晰各自的分工，减少重复工作，提高监管效率。同时，随着治理结构的改变，应探索建立新的监管机制。

（六）强化政策性金融的内部控制

实现政策性金融的可持续发展，不但要有良好的外部环境，更要有良好的内部管理体制、经营机制及制度体系。

改进现行的管理体制。首先，中央政府应明确规定政策性金融机构的身份，是行政机关、事业单位还是经营企业，以便于建立相对应的治理结构。应该把政策性金融机构定位为企业，这样就应该按照企业的性质实行法人治理。在此基础上，探索股份制改造，由中央财政、地方财政共同出资，并可吸收民营资本，但必须保持国有的绝对控制权。由于政策性金融的特殊性，即使成立了董事会，也必须建立理事会和监事会，也必须置于政府的强有力的领导之下。但实行公司制，应赋予企业一定的经营管理权限。在企业内部改革目前的人事制度和分配制度，建立严格的考核评价体系。

完善目前的经营机制。在确保政府宏观调控目标实现的前提下，在经营的方式上，在提供的产品上，在服务的对象上，应该开拓创新。既要完成政策性的任务，又必须实现自身财务的可持续发展。

构筑科学的制度体系。建立健全各项规章制度，使内部经营管理的各种行为都能够有章可循、有法可依。

建立严密的风险管理体系。在涉及内部人财物权力运作的过程中，特别是在金融资源配置的决策中，建立防火墙系统，采取必要的分离措施；实行民主决策的程序，避免权力过于集中；实行主责任人的制度，避免责任不清的问题。

建立科学的评价体系。不但出资人要对政策性金融进行评价，政策性金融系统内部上级对下级、领导对员工、单位对部门也要进行评价。要设计一套适合政策性金融机构的合理的评价指标体系，以此衡量机构和员工的发展业绩、潜力和能力。也可引进国际评级机构进行评价，但必须符合中国政策性金融的实际情况。 

参考文献：

1、陈元：《建设国际先进市场业绩的开发性金融》 中国金融 2004年第7期

2、何林祥：《努力探索市场经济条件下办好农业政策性银行的路子》 金融时报 2004年4月19日

3、羊子林：《抓住机遇 支持我国开放型经济的发展》 中国金融 2004年第5期

4、李岚：《十年风雨写真诚—追寻我国三家政策性银行十年足迹》 金融时报 2004年4月30日