试论人民银行直接经理国库集中支付业务

一、论文提纲…………………………………………………………1

二、内容摘要、关键字（中、英文）………………………………2

三、正文………………………………………………………………3

（一）商业银行代理国库集中支付业务之弊端………………3

（二）人民银行直接经理国库集中支付业务之好处…………7

（三）人民银行直接经理国库集中支付业务的可行性………9

（四）人民银行直接经理国库集中支付方案设计……………12　

（五）人民银行直接经理国库集中支付业务需配套的措施…13　

四、参考文献 ………………………………………………………15

内 容 摘 要

为适应财政国库管理制度改革的要求，必须积极推进并完善国库集中支付制，根据目前各地商业银行代理国库集中支付业务的实践和部分人民银行分支机构直接经理国库支付业务的有益探索，商业银行代理国库集中支付业务的弊端日益显现，改变现行的国库集中支付模式，实行由人民银行直接经理国库集中支付业务已势在必行。

关键字：国库集中支付；代理；直接经理

Abstract: To meet the national treasury management system reform, we must actively promote and improve the centralized treasury payment system, according to the current commercial banks around the Acting centralized treasury payment business practice and part of the People's Bank branch manager of the treasury to pay directly useful exploration business, commercial banks Agents business centralized treasury payment of the disadvantages become more and more obvious, changes to the existing centralized treasury payment model, implemented by the People's Bank of direct business managers centralized treasury payment and it is imperative.

Key words: A centralized treasury disbursement，Acting，Direct manager

试论人民银行直接经理国库集中支付业务

国库集中支付改革是我国目前财政国库管理制度改革中的一项重要内容。从改革试点看，国库集中支付在一定程度上规范了财政收支行为，提高了财政资金的使用效率，但从全面推广来看，由于各地实际情况不同，而且受多种因素的制约，集中支付并没有达到预期的效果，甚至产生了一些负面影响。特别对于基层，改革的现状与预期还有很大差距。通过对晋城市及辖内各县（市）推行集中支付改革一年多的实施情况来看，商业银行代理国库集中支付效果并不理想，也未达到改革的要求，有许多问题需要解决。通过调查，改变现行的商业银行代理国库集中支付模式，实行由人民银行国库直接经理国库集中支付业务，可以消除由代理银行办理集中支付的许多弊端，更有利于提高财政资金使用效率，是一条切实可行的国库集中支付改革之路。

一、商业银行代理国库集中支付业务之弊端

（一）延长了财政资金在途时间。如图1所示，国库集中支付所有路径，都围绕代理银行这个中间环节进行。在国库资金划拨中，一方面，财政要向预算执行单位下达预算支出额度，并抄送人民银行国库部门和代理银行，预算执行单位收到财政预算支出额度后，向代理行发出支付令，代理银行根据支付令首先垫付资金到零余额账户，再从零余额账户划拨资金到收款单位账户，并与财政和相关预算执行单位账户对账。另一方面，代理行根据国库单一账户的清算方式，将垫付资金与人民银行国库部门进行清算，同时与财政、国库和预算执行单位进行对账。通过代理银行的财政资金划拨方式，人为拉长了资金链。

图1 商业银行代理国库集中支付模式

 月度限额

 月 对 清 报

下 申 度 账 算 告

达 请 限 对

额 额 额 账

度 度

支 付

 付 款

 令 报 

 告

（二）降低了财政资金使用效益。当前，财政部门为了保证代理银行的日常支付，大多在各家代理银行开有备付金账户，并长期预留一定数量的财政资金，作为代理银行直接支付的保证金或用以库款不足和来不及清算时将资金划转到零余额账户，一般一家代理行预存资金200万元至300万元不等，一个地市按5家代理行计算，预存资金达1000万元至1500万元，降低了财政资金使用效益。

（三）增加了财政资金运行风险。代理银行作为企业，以资金利润最大化为经营目标，其代理国库集中支付业务，事实上履行了国库经理职责，由于其无权监管，就不会对预算单位利用零余额账户套取资金等不合规行为进行严格监督，而只会尽量满足预算单位的要求，甚至为利益目标而不惜违规操作，形成资金风险隐患。人民银行国库部门在监督财政资金使用时，只能通过代理银行提供的有关凭证和清单核对其清算金额，而对财政资金使用的合法、合规性及预算单位、预算科目与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单是否一致，国库部门无法监督，难于适时监控财政资金运行风险。

（四）违背了银行支付结算的基本制度。国库集中支付制度规定，代理行为财政部门在国库单一账户中开立零余额账户，零余额账户的开立、使用与我国现行金融制度不符：零余额账户的使用是财政部门开出支付令，代理银行必须无条件将资金直接从其财政零余额账户上划拨给收款人或用款单位账户，然后根据当日资金支付情况向人民银行国库部门提出清算要求，营业终了保持该账户余额为零。代理银行这种先支付后清算的操作流程，违背了支付结算中“恪守信用、履约付款、谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不予垫款”的支付结算制度。

（五）容易造成代理银行垫付资金。代理银行办理集中支付业务时，需先由财政部门向国库和代理银行分别下达额度信息，有时会出现二者信息接收不同步的现象，造成代理行向国库部门提出清算要求时，国库部门无法办理清算，导致代理银行垫付资金。为了防止垫付资金，代理银行要求财政部门预存定量资金用作保证金，这与改革的初衷不符。

（六）不利于人民银行行使监管职能。《中国人民银行法》第四条第八款赋予了人民银行经理国库的职能，但在目前由商业银行代理的集中支付运行模式下，人民银行监督职权被置身事后，无法进行实时监控，变成了财政部门的“总出纳”，使得国库部门对财政资金的监管出现“盲区”。现行支付模式下，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过人民银行国库部门单一账户进行清算，人民银行国库部门对预算支出事前“把关”的职责被代理银行取代。人民银行国库部门只能通过代理银行提供的有关凭证和清单，核对清算金额、预算单位、预算科目是否与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单一致，而对财政资金使用的合法、合规性无法监督，国库资金支付前的审核把关环节丢失，造成国库对财政资金监管的边缘化，甚至出现代理银行垫付资金后倒逼国库清算资金的不利局面。

（七）代理银行资格认定与行政授权相脱节。2004年人民银行《关于发布行政许可事项目录的通知》规定，国库集中支付代理银行资格认定的实施机关为中国人民银行和财政部，但并未明确对人民银行分支机构进一步授权，致使基层人民银行在代理银行资格认定工作中失去了监管主动权，一定程度上影响了国库集中支付改革的进程。

（八）代理银行使用的国库资金支付结算凭证缺乏规范性和合法性。目前，代理银行使用的财政直接支付凭证、财政授权支付凭证和银行支付申请划款凭证等无凭证编号，未纳入重要空白凭证管理，且填制和使用缺乏规范性和合法性，对代理银行领取、使用、作废、结存情况等，财政部门、人民银行国库部门、代理银行管理部门缺乏有效监督，存在较大的资金风险。

（九）预算单位在授权额度内自行支付，既与《预算法》、《国家金库条例》规定不符，也不利于财政资金的安全管理。国办函［2001］18号、财库［2001］53号文件规定，在实行集中支付改革的地区，财政资金支付采用直接支付和授权支付两种方式，授权支付是预算单位按照财政部门授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，将资金支付到收款人账户，然后代理银行再与国库进行清算。这种授权支付支配库款的支拨方式与《预算法》和《国家金库条例》中本级国库库款的支配权属于同级财政部门的规定不符，容易在授权支付后，代理银行与国库超额度清算，引发财政透支现象。

（十）可能引发金融机构间的不正当竞争。实行国库集中支付后，对代理银行的代理手续费尚无统一标准，对代理银行垫付资金所计付的利息也无统一规定，多是由代理银行与财政部门协议商定，有的是按代理业务笔数计付，有的是按代理业务金额计付；有的地方财政对垫付资金支付一定利息，有的地方财政提高代理手续费而不支付利息。财政对代理银行支付手续费的随意性，极易造成金融机构间的不正当竞争。另外，国库集中支付代理银行资格的取得，意味着拥有庞大的靠财政支付支撑的行政机关或事业单位等黄金客户群体，各金融机构受利益驱动，必然千方百计争夺国库集中支付代理银行资格及财政存款账户，可能导致国库资金不同程度向商业银行转移，很容易滋生“权力寻租”或截留、挪用、贪污、受贿等腐败现象。

二、人民银行直接经理国库集中支付业务之好处

（一）有利于强化财政部门对预算资金的集中有效管理。基层央行直接经理集中支付业务，将所有财政及各种专用账户纳入同级国库管理，堵死库外资金、库外存款，从而解决一直以来难以清理的预算外存款、多头开户等问题，使资金在人民银行与财政之间封闭运行，提高财政资金的效益。

图2 人民银行直接经理国库集中支付模式

 财政直接支付凭证

 反馈支付信息 

 支

 付

资

金

（二）有利于增强基层央行经理国库的履职能力。基层央行直接经理国库集中支付后，可以改变过去先支付后审批的现状，必然使人民银行国库部门从后台走向前台，成为财政及预算执行单位现金支拨结算的中心，信息交流与反馈中心，从而使财政政策与货币政策同频共振，更好地调控宏观经济。

（三）有利于化解国库资金运行中潜在风险。基层央行直接经理国库集中支付业务后，整个国库资金的运行置于同级人民银行国库的监督之下，使国库监督从事后走向事中、事前，从被动监测风险转向主动控制、化解风险，提高国库资金的安全性。

（四）有利于缩短财政资金运行的在途时间。基层央行直接经理国库集中支付后，国库支拨通过现代化支付系统或电子同城实时清算系统直达商业银行开设的账户或指定的收款单位账户，可以实现一步到位、实时到账，比商业银行代理支付更加方便，拉直了财政资金运行的路径，缩短了资金在途时间，节省了财政费用。

（五）符合国家加强国库资金监督和国库现金管理的改革方向。随着近年来我国财政国库管理体制改革的步伐加快，国库资金的运行也发生了很大变化，国库库存增长较快，国库库款随机变化性较强，直接影响货币政策效果。中央银行发布的《2004年公开市场业务报告》中指出：“2004年财政库款的随机变化是导致银行体系流动性流动的主要原因，货币政策伴舞财政政策的现象十分突出。”可见，基层央行直接经理国库集中支付，符合国家加强国库资金监督和国库现金管理的要求，有利于中央银行正确制定货币政策，进行公开市场操作，有利于提高财政资金效益，增强财政调控能力，进而促进货币政策和财政政策的协调。

（六）有利于规避道德风险，维护国库资金安全。人民银行直接经理国库集中支付，集责、权、利于一身，可规避因利益关系而造成的道德风险；同时，在增强财政收支活动透明度、基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限的同时，也使收入缴库和支出拨付的整个过程均处于有效监督管理之下，维护国库资金的安全。

（七）节约了国库集中支付改革的成本。国库集中支付业务交由人民银行直接办理，相应减少了财政对代理银行的选择、开办费用投入，同时也免去了商业银行代理模式下财政向商业银行支付代办手续费和商业银行垫付资金的利息支出，节约了改革成本。

三、人民银行直接经理国库集中支付业务的可行性

（一）新“三个办法”的颁布实施为人民银行直接经理国库集中支付业务提供了制度保障

人民银行总行2005年10月30日颁布实施的《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》和《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》等新“三个办法”，系统地规定了国库会计的主要任务、岗位设置、业务操作及资金清算的处理流程和相关手续，适应了国库业务发展的需要，适应了财税体制改革和国库会计核算电算化、网络化发展的需要，新办法将“国库直接办理集中支付业务”写入规定中，同时取消了库款支拨“拨往非预算单位有正式文件或文字说明”的条件限制，这些为人民银行直接经理国库集中支付提供了制度保障。

（二）现代化支付清算系统已成熟和完善，为人民银行直接经理国库集中支付业务提供了物质基础

国库加入大额支付系统和小额支付系统后，将国库推上了资金清算的第一线，结束了以往国库通过会计营业部门清算资金的历史，国库已自成联行体系，可以独立自主完成各种跨行资金清算，结算渠道十分顺畅，能完成现行国库集中支付模式下的所有业务。加之国家金库会计核算系统（TBS）的成熟运行，国库信息处理系统财税库银横向联网的逐步推开，为人民银行直接经理国库集中支付业务提供了物质基础。

（三）县级和管辖国库已开通了内部往来清算系统，为人民银行直接经理国库集中支付业务提供了技术保证

县级人民银行国库部门资金清算取消“行库往来”后，相继开通了同城票据交换业务和国库内部往来业务，县支行作为支付系统的间接参与者，依托国库会计核算系统间接参与支付系统实现国库资金划转，其同城汇划款项可以通过独立的票据交换席位完成资金清算，异地汇划款项可以通过国库内部往来由管辖国库进行转汇，支付系统为国库资金适时清算提供了渠道，且资金汇划通过计算机之间的数据传输实现，在数据传输中，通过加编支付密押确保国库资金安全。

（四）随着基层央行职能的调整，会计业务逐渐上收，为人民银行直接经理国库集中支付业务提供了人力资源

中央银行会计集中核算系统和现代化支付系统投入使用后，会计部门减少电子联行，跨行资金汇划也不再通过人民银行进行转汇，县级人民银行会计核算业务量明显减少，今年，县支行又刚刚撤并发行库，县级人民银行的业务重心已转向经理国库业务。为此，人民银行有条件通过人员培训和岗位整合，将思想觉悟高、业务素质强、善于吃苦、乐于奉献的同志充实到国库部门，确保人民银行直接经理国库集中支付业务人员到位。

（五）部分机构已成功试点，为全面推行人民银行直接经理国库集中支付业务提供了借鉴

近年，部分人民银行机构在坚持国库单一账户开立在中央银行的基础上，在代理银行选择和帮助解决代理银行为避免垫付资金而缩短营业时间等制约改革发展的瓶颈问题上作了大量认真细致的工作，为推动地方财政国库改革稳步推进、确保改革方向不偏离“改革方案”精神发挥了积极作用，得到了地方政府、财政部门的支持和认可。如山东临沂、湖南株洲等地市级中心支行和山西孝义、湖北利川等县级支行，在确保财政国库管理制度改革总体原则不变的前提下，充分利用人民银行国库大额上线、资金结算渠道更加畅通的有利条件，从增强国库资金安全性、减少支付周转环节、避免代理银行垫付资金的角度出发，积极探索、大胆尝试，开创了一条人民银行直接办理国库集中支付业务的新模式，为进一步完善和优化财政国库管理制度改革方案，提高国库资金拨付效率起到了良好的示范作用，其做法具有很强的参考、借鉴意义。

四、人民银行直接经理国库集中支付方案设计

一是成立专门的国库集中收付结算机构，具体负责办理国库集中支付。在人民银行设立国库集中收付结算中心，与国库合署办公，实行一套班子两块牌子，业务人员可从相关业务科室抽调组成。二是重新设计国库单一账户体系。在人民银行国库开设三类账户，即“国库单一账户”、“财政零余额账户”、“预算外资金专户”，在商业银行开设二类账户，即“预算单位零余额账户”、“特设专户”用于与国库单一账户清算。三是采取国库直接支付清算方式。所有财政资金支付通过国库单一账户直接支付。即财政部门根据预算计划将财政直接支付凭证传递至人民银行国库集中收付结算中心，人民银行国库集中收付结算中心根据要求审核后，通过财政零余额账户将资金直接拨付到商品、劳务供应商或收款人账户上，业务日终前将财政零余额账户与国库单一账户进行清算。对于预算单位小额零星支付，财政部门可以授权其支付额度，财政部门于每月月底前将次月的预算单位用款额度以汇总清算额度通知单的方式通知国库集中支付结算中心，并附各单位月度用款明细清单，当预算单位提出用款申请时，由财政部门出具财政直接支付凭证，或通过电子方式发出支付指令，并传递至人民银行国库集中收付结算中心，人民银行国库集中收付结算中心经审核无误后，将资金直接拨付到预算单位零余额账户上。

五、人民银行直接经理国库集中支付业务需配套的措施

（一）完善现行《国库会计核算系统》国库集中支付额度的管理功能。取消查询限制，设立直接支付、授权支付额度登记簿，增加新旧预算单位额度结转和上年度额度结转及注销功能，按照分户账管理模式设立直接支付、授权支付额度登记簿，改进现有的额度余额查询功能，打印时增加余额表表头，标明余额时间。

（二）增加县级国库直接参与小额批量支付系统的功能，提高国库单一账户清算的效率。改变目前县级国库间接参与模式，实行县级国库直接参加小额批量支付系统，通过银行清算系统进行财政资金的实时清算，加速财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户的清算效率。

（三）建立完善的国库资金安全内控机制。人民银行直接经理国库集中支付业务后，业务量将成倍增加，风险也随之加大，需建立健全有效的内控管理制度和制约机制，以保证此项业务的顺利开展。

（四）完善预算管理，延伸收付审核管理内容。将所有的财政资金均纳入预算内，并都通过国库单一账户进行收支，使国库收支真实反映所有的财政收支状况；延伸收付审核管理内容，将订单与合同管理作为收付管理系统的前端，进一步做好国库资金收付管理的工作。

（五）确保人员充足到位，提高国库队伍整体素质。根据经理国库集中支付业务量的大小，科学设置岗位，合理配备工作人员；加强对国库人员的政治思想教育和职业道德教育；开展以国库集中收付为主要内容的岗位培训，提高国库队伍的整体素质。

参 考 文 献

1、戴俊敏、吴晓岚，国库集中支付改革存在的问题及建议[J]，金融会计，2006（5），61。

2、万广、熊武权，完善国库集中支付改革的建议[J]，预算管理与会计，2006（7），32。

3、万华利、李瑜信，商业银行代理国库集中支付的弊端与国库自办集中支付模式的探讨[J]，国库二十年探索与实践，中国金融出版社，2006年。

4、《2004年公开市场业务报告》，载《金融时报》，2005.03.01。

5、顾明宇、屈魁、关威，国库实行集中支付后国库资金运行中存在的问题及建议，国库论坛，2006（3），38。