论金融创新是促进农信社小额贷款业务健康发展的关键

一、“指导意见”是对小额贷款模式基本理念的创新………………(2)㈠指导意见”是对国际经典小额贷款模式的创新………………………… (3)

㈡小额贷款比扶贫小额贷款有较大的优势……………………………… (3)㈢对农信社的金融行为有一定的约束…………………………………… (3)

㈣建立完善了信用环境…………………………………………………(4)二、我国农信社小额贷款实践中存在的问题……………………… (4)

㈠我国农村居民资金需求层次已有一定程度的变化，小额贷款的规模界定不能适应农户资金需求……………………………………………………………… (4)

㈡存在着“四大冲突”…………………………………………………… (5)㈢贫困农户和农村小型企业的信贷可得性仍然没有从根本上得以改善………(6)

㈣农信社开展的小额贷款的动力不足………………………………………(6)㈤贷款期限的规定背离农业生产周期………………………………………(6)

㈥档案资料不齐，制度执行不力……………………………………………(7)三、对金融创新促进农村信用社小额贷款业务健康发展的建议……(7)㈠借鉴国内经典小额信贷模式的经验在金融工具上创新……………………(7)㈡小额信用贷款的发放应与扶持流通领域的发展相结合……………………(7)

㈢要把小额信用贷款的发放与完善农村金融服务的配套体系相结合……… (8)

㈣建立监测系统，完善评价体系……………………………………………(8)㈤建规立制，完善和掌握一手资料……………………………………… (9)四、结 论…………………………………………………………(9)参考文献………………………………………………………………(11)

内 容 摘 要

农村信用社是我国农村金融体系的重要组成部分，是服务和支持我国农村经济发展的重要力量，它围绕农业、农村和广大农民提供优质高效的金融服务。按照2001年12月中国人民银行关于印发《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》（以下简称指导意见）的通知要求：“党中央、国务院高度重视农业、农民和农村问题，最近召开的中央经济工作会议明确提出：大力调整农业结构，千方百计增加农民收入，是新阶段农村经济工作的中心任务。要进一步加大金融对农业结构调整的信贷支持”。央行颁布的“指导意见”是将推动农村小额贷款业务的进一步创新，也是在不断实践中加以提炼总结和延伸。虽然小额贷款是农村信用社的传统业务，在纯农业地区目前约占信用社全部贷款业务的80%以上。但它适应了当今农户商品经营特点、发放、管理，经营好这项贷款业务，是农信社端正经营方向，搞好“三农”服务，发挥其联结农户的金融桥梁和支持农村经济发展主力军作用的重要体现，事关农业发展农民增收和农村社会稳定的大问题。然而目前这项业务在个别地方还存在一些问题，还须加强金融体制、资源配置、经营模式、金融行为等诸多因素的不断完善和创新，才能使之健康发展。 

引 言

 农村信用社是我国农村信贷投入的主力军，笔者采取深入农村、农户进行了诸多方面的调查，特别是开展了以“三农”为主要对象的小额贷款调研，表明了农信社加大了对“三农”的支持力度。实践证明：小额贷款是农信社在服务“三农”方面贷款投放的较好方式。央行颁布的“指导意见”，无疑将推动农村小额贷款业务进一步创新。同时，我国农信社在开展小额贷款实践中，也还存在一些不足之处，金融创新还需要继续深化。

论金融创新是促进农信社小额贷款业务

健康发展的关键

一、“指导意见”是对小额贷款模式基本理念的创新 

 

近年来，在中国人民银行和银监会的指导监督下，我国农信社不断加大对“三农”的支持力度，特别是农户小额信用贷款、农户联保贷款推行，极大地增加农户的信贷可得性，较大程度上缓解了农户贷款难的现象，为支持农业和农村经济的发展，促进农村经济战略性结构调整的实现，提高农村信用社信贷服务水平，增加对农户和农业生产的信贷投入，简化贷款手续发挥了重要作用。央行颁布的“指导意见”，要求农信社切实采取措施，改进对农户贷款的管理，更好地促进农业和农村经济的发展，支持农民不断增加收入。这一举措，无疑把我国农信社的发展推向了一个新的阶段，同时在建设社会主义新农村中起到了“立竿见影”的显著效果。

㈠“指导意见”是对国际经典小额贷款模式的创新

国际经典小额贷款模式，较多地强调高利率，分期偿还、小组联保，并采取强制储蓄，建立小组基金等方式实现贷款资金的良性循环，虽然保证了贫困和低收入农户获得信贷的机会，但农户使用资金的成本较高。而“指导意见”则更多地强调个人信誉，并通过建立村（组）、信用乡（镇），培育信用意识和信用文化，基于农户的信誉，在核定的额度和期限内，农村信用社向农户发放贷款，不需要抵押和担保。

㈡小额贷款比扶贫小额贷款有较大的优势

一是资金实力更加雄厚，有利于在更大范围内的贫困或低收入农户增加对农信社贷款

的接触机会，缓解农户和农村小型企业贷款难的问题。二是与信用社评级制度结合，有利于农户信用观念，金融文化的培育，同时在信用评级基础上使用贷款证（卡），不仅有利于农户及时、方便地获得贷款，而且有利于加强贷款管理。三是超过一定额度的贷款，实行小组联保，不仅有利于保障贷款的安全，而且为抵押能力缺乏的农户提供了获得较大额度贷款的机会。四是贷款的直接成本和间接成本均较低，农户支付的贷款利率在中国人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度之内，不需要承担国际经典的小额贷款模式所涉及的强制的储蓄成本，缴纳小组基金的成本，频繁参加小组会议和还款的交通成本及机会成本等。

㈢对农信社的金融行为有一定的约束

中国人民银行在关于印发《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》的通知中指出“农业地区的农户贷款面一般要达到50%以上，这类地区信用社当年新增存款的60%以上要用于发放农户贷款，不仅是对农信社本身经营行为的约束，而且可以保证农户信贷可得性，随着金融机构资金来源的扩张而有所提高”。

㈣建立完善了信用环境

尽管借款人的信用如何评定，在根本程度上是贷款机构内部信息处理的问题，但是在整个社会信用缺失的情况下，靠单个农信社或借款户难以解决融资问题。因而，央行、监督当局和政府都积极督导，农户“自贷”的运作模式，进一步将小额贷款推广活动掀起了新高潮。

二、我国农信社小额贷款实践中存在的问题 

 

20世纪90年代末，我国农信社就开展了小额贷款业务实践。当时，中国人民银行及我国政府有关部门在极力促进农村金融机构发放无需担保的小额信用贷款以满足农户和农村个体工商企业（小型企业）资金需求的同时，还极力促进农信社开展农户联保形式的小额贷款活动，在正规金融制度框架内试验过去主要由非政府组织实行的社会担保贷款方式，考虑实行金融创新以改善对缺乏抵押和担保能力的贫困或低收入人群的金融服务。中国人民银行于1999年7月颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》（以下简称暂行办法），并于2000年1月发布了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》（以下简称联保指导意见）。2001年12月的“指导意见”实际上是对“暂行办法”的进一步完善。在“暂行办法”和“联保指导意见”推动下的农村信用社小额贷款实践，是否能够真正增加农户的信贷可得性？是否能够真正满足我国农户和农村小型企业的资金需求？我国农信社是否有开展小额信用放款的动力等？均是各方面关注的问题。

㈠我国农村居民资金需求层次已有一定程度的变化，小额贷款的规模界定不能适应农户资金需求。

笔者2006年初在我县部分贫困乡镇的农户调查中发现，最近几年通过推行小额贷款的努力，并没能改变贫困农户或低收入农户彻底摆脱发展资金短缺的困境，仅有68%的农户能够得到贷款，且贫困和低收入农户得到农信社贷款的比重远远低于高收入农户，约68%的贷款农户占有农信社农户贷款量的78%。较多的农户仍然需要依靠其它渠道获得融资，通过非正规金融渠道满足资金需求。在调查中也发现，农户在对传统意义上的，满足在有限耕地上发展种植业和在家庭基础上的养殖业的资金需求（购买化肥、农药、种子等）农业生产资料的资金需求已经减弱的同时，对信贷资金的需求量却不断上升，主要体现在扩大生产需求（土地逐渐流向种植大户），消费需求和教育需求等方面大量增加，在农产品加工、务工、经商、发展手工作坊等方面的信贷资金需求的增加尤为突出。这些农户发展二、三产业的资金需求，已经远远超过小额贷款业务要求的贷款额度。在传统农区的我县，这个问题更为突出。而二、三产业的发展对贫困地区农民改善福利，彻底从根本上摆脱贫困具有至关重要的影响。所以小额贷款的着眼点应是农户发展的资金需求，而不是着眼于满足一般性生产资金的需求，目前农信社发放的信用贷款中，重要部分实际上也应是农户发展个体工商业的贷款农户资金需求层次已经发生了变化。

㈡存在着“四大冲突”

笔者在调查中发现，在我县50多万人口中，农业人口占80%以上，处于社会阶层中的弱势群体—农民，急切期待着改变贫困面貌，他们需要信贷资金的支持。目前，农户小额信用贷款的发展实践中存在着“四大冲突”。某种程度上，农户小额贷款政策被置于左右夹击的两难境地。其一，支农资金的政策性与商业化运作模式之间的冲突。农户小额贷款资金主要由人民银行提供，辅之一定比例的农信社自筹资金，规定用途，专项管理。而农信社趋利本能使得其并未将这部分资金按照政策性资金运作，一定程度上，消蚀了支农资金的政策性功效。其二，是政策贯彻与风险监管之间的冲突。随着人民银行、银监会机构的分设，人民银行制定实施货币政策的职能得以强化，银监会则专管银行业机构稳定经营、健康发展之职能，两者工作的立足点不同，反映在对农户小额信贷的管理上，有时难免存在冲突。其三，是农信社对支农再贷款的依赖与央行政策意图之间的冲突。人民银行向农信社发放支农再贷款，初衷是借农信社地利之便，缓解“三农”资金需求紧张问题，是对农信社履行政策性金融义务的适度补偿。目前来看，农信社存在过分倚重于这部分资金的倾向。以之为自身效益拓展的最重要筹码，一些信用社自从拥有支农再贷款后，自筹资金部分逐渐背离“三农”方向，改投向焦化、钢铁、房地产等热门行业，客观上形成农信社支农力度的弱化。其四，是各种风险因素与确保支农资金安全之间的冲突。农民综合素质的相对偏低，农业基础的薄弱，农村信息的闭塞，相应增加了“三农”应对市场的风险，尤其在经济欠发达地区，“三农”与市场之间的这种矛盾更为突出。这样一来，农信社发放的支持春耕生产的农户小额信用贷款很可能面临逾期、呆滞风险。

㈢贫困农户和农村小型企业的信贷可得性仍然没有从根本上得以改善

《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》和“联保指导意见”实际上均是推动农信社针对农户发放信用贷款，其执行结果可能出现两个难以避免的问题，即难以避免国际经典性质的小额贷款模式采取高利率所要避免的贷款发放过程中的“寻租”问题。尽管利率自由化和市场化是一个不可回避的过程，但它的实现还需要时间，我国农村信用社贷款利率仍然受中国人民银行贷款利率上限管理的限制，使得其贷款成为一种利率低于民间借贷利率和低于中国贫困地区农村开展的国际经典模式性质的小额贷款利率的信用贷款。从理论上讲，这种利率格局有利于增加贫困农户或低收入农户的信贷可得性，有利于排挤民间借贷。而调查中却发现，正是因为利率较低和非抵押，所以想得到低成本贷款资金的人较多，结果往往是那些有钱、收入较高、有权、有关系的人有更多的机会获得贷款，相当部分的农信社小额信用贷款是扶了富人，农信社在贷款发放过程中实际上也偏爱了这些人，真正贫困或低收入农户无法同这些人竞争，难以得到这些贷款。

㈣农信社开展的小额贷款的动力不足

农信社开展小额贷款，存在一些不可避免的缺点：（1）小额贷款额度小、贷款户数多、工作量大、办公费用高；（2）需要耗费的凭证多，费用高；（3）需要的管理人员多，工资费用高，特别是贷款回收管理的难度大，分期偿还的管理难度更大。贫困地区较多的基层农信社，甚至不能用完中央银行的再贷款指标。

㈤贷款期限的规定背离农业生产周期

农村经济活动的一个重要特点是经济活动周期长、资金周转慢，因而农户和农村小型企业往往要求获得期限较长的融资来源，而“指导意见”和“联保指导意见”均将贷款期限界定为“一般不超过一年”，执行结果多半是半年，导致农户因此在未获得农业生产收益前必须还款，不少农户因此对小额贷款望而却步。

㈥档案资料不齐，制度执行不力

我们在农户小额信用贷款发放中，基层农信社普遍存在手续不完善，贷款手续不合规，违规办理逆向操作，越权放贷等问题。尽管农村信用联社已明确规定了农户小额信用贷款的最高限额，但在具体操作中，由于大多数农户经济档案尚未健全，没有在农户贷款证上载明农户信用等级及授信额度，在办理小额信贷时，只凭农户的资信状况发放贷款。此外，由于受当地经济条件等因素制约，辖内80%以上的农户都与信用社发生了信贷关系且部分贷款不能按期收回，信用社不良贷款占比较高，农户信用程度普遍偏低，部分村镇还缺乏推行信用村（镇）建设的基本条件。在推行农户小额信用贷款、建设信用村（镇）过程中，也出现了农户贷款档案不健全，没有农户自己的信用等级评定申请等情况。对农户信用等级的评定主要是依据农户家庭收入状况，信用观念和信贷员、村委会所掌握的情况进行了评定，农户的信用等级档案资料不规范、不齐全等问题较为普遍。

三、对金融创新促进农村信用社小额贷款业务健康发展的建议

 

㈠借鉴国内经典小额信贷模式的经验在金融工具上创新

应根据我国普通农户、贫苦或低收入农户经济和社会方面的特点，设计一套既有利于改善对他们的信贷服务，又有利于农信社经济上实现可持续发展的金融工具。一是要逐渐放开农信社小额贷款的利率，使农信社开展小额信贷要有经济上的可持续性。目前，国外非政府组织、国际经济组织、国内非政府组织在我国贫困地区开展的小额贷款项目，执行的年利率一般在12—20%，大大高于农信社开展小额贷款的利率。二是要制定一整套能促进农户和农村小型企业贷款，减少贷款风险的贷款期限制度和相应的分期偿还制度。

㈡小额信用贷款的发放应与扶持流通领域的发展相结合

在笔者对我县部分农村地区的调研中发现，在普通农区、贫困或低收入地区农村，发展有一定规模且经营状况较好的农村个体工商企业中，有80%左右均是先在流通领域中发展起来的，然后再进入生产、加工领域。因此，农信社在农村特别是贫困地区农村开展小额贷款业务，应把发展流通环节（服务行业）放在重要地位，甚至可以优先发展流通环节，然后再发展生产及加工领域或者是在发展生产及加工业的同时注重流通环节的发展。一是将小额信贷活动与通过一定方式贷款扶持农贸市场的建立相结合，为农产品流通提供渠道，并为农村居民创造更多的接融市场、培育市场意识的机会。农贸市场建设投资小、周期短、见效快。也可以在一些地方建立专业批发市场，如水果、蔬菜、花卉、家畜家禽等专业批发市场或是区域性商品流通市场。二是把小额信用贷款活动与培育农副产品流通的中介组织相结合。

㈢要把小额信用贷款的发放与完善农村金融服务的配套体系相结合

一是可以通过扶持各种形式的联合与合作，建立专业合作社组织，使专业合作社组织、成为农户或农村小型企业与农信社联系的桥梁，把农户或农村小型企业组织起来，将贷款发放给专业合作组织，再通过专业合作组织扶持农户或个体工商企业的发展，可以降低农信社贷款发放和管理、监控的成本；二是可以通过一定方式建立为农户、农村小型企业贷款提供信用担保服务的信用担保基金，增加农户获得大额贷款以求更大发展的机会；三是可以利用社区社会压力的重要作用，建立信用小组和社区金融互助小组，创立小组风险基金，从组织制度上创新，减少个人贷款项目失败的影响，增强农户和小型企业应付风险的能力，并利用信用小组对借款者进行监督，降低农信社的监测和管理费用；四是农村保险业务的发展与农村贷款的安全是相互促进的，可以利用小额信用贷款扶持农村互助合作保险组织的发展，推动农业保险业务，增强农户抗风险的能力，并反过来推进农村小额贷款资金的良性运转。

㈣建立监测系统，完善评价体系

笔者认为，应该根据该体系灵活地调整再贷款限额。对那些内控制度健全，使用再贷款良好，又确需要支持的农信社，增加支农贷款支持力度；对那些管理不到位、风险防范能力差的信用社，坚决调减再贷款支持。同时，增加支农再贷款限额调配的频率，激励农信社不断增强自身实力。应当改进信贷管理方式，弥补制度设计缺陷。在贷款时间上，根据农村经济变化的新形势，改变过去“春贷秋收”的信贷方式，实现常收常放，方便农民贷款；在贷款期限上，根据农户经营周期状况以及农业生产周期确定贷款的期限，对生产周期较长的农户贷款，可实行跨年度放贷。应当拓宽支农资金来源渠道，建立支农资金风险补偿机制。通过加快农村利率市场化改革，建立邮政储蓄资金反哺农村机制等，引导更多社会资金流向农村。此外，应当协调央行与银监部门关系，防范支农资金风险。在强化支农资金管理方面，人民银行、银监部门都必须树立监管与服务并重意识，相互之间加强信息沟通，必要时可联手行动，及时有效化解农信社自营性业务与政策性业务不和谐的矛盾，以及支农再贷款显性与潜在性风险。

㈤建规立制，完善和掌握一手资料

笔者认为从基层实践中应当做到以下几点：一是严格照章办事，规范操作行为。建议农信社在贷款发放过程中，要严格按照审贷分离和逐级报批制度，按期签发到、逾期贷款通知书，全面落实贷款“三查”制度，努力促进农户小额信用贷款业务的合规、合法化。二是县联社应切实深入基层，本着为民办实事，办好事的愿望，依托于乡、村两极政府配合，调动基层信用社信贷人员力量，按照农户的实际情况建立经济档案，并在公平、公正的原则下，由资信评审会，核实每一户农户的资信等级及授信额度，使信用村中的所有农户公平地享受信用贷款的支持，以发家致富。三是鉴于农业银行基层网点的收缩，80%以上的农户都与信用社发生了信用关系，基层信贷员须注意贷后的跟踪管理，该收回的要及时收回贷款，要真正把信用贷款用在政府倡导有效益的产业中去，使初建的社农之间脆弱的信用关系变得牢固。同时，县人民银行和银监会也应加强窗口指导，县联社要注意引导，并帮助基层信用社扩大宣传，让更多的农户参加到信用工程建设活动中来，通过小额信用贷款发放，使农户真正感到信用社是农民发家致富的有力支持者和坚强的后盾。

四、结 论 

综上，我们可以看到，小额贷款在其实践运作中所产生的实际效果和存在的问题，决非此项信贷活动的良性运作所体现的不仅仅是基层农信社与广大农户之间的关系，它更应是涉及地方政府、人民银行、银监部门以及农村信用社各级管理机构的一项综合工程。为此，首先应当以“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记重要讲话精神为指导，进一步统一各有关部门思想，协调各方权、责、利关系，旨在把推广小额贷款，改进支农服务这项工作转变为一种自觉行动。其次按规定比例提取的贷款风险准备金之外，各级政府应尽快建立农户小额信贷专项补偿基金，用于核定和补偿一定时期内农信社因开展此项业务而采取的优惠利率损失，经营成本增加及信用贷款风险。第三，科学制定小额信用贷款监管制度，客观把握农村信用社开展此项业务的风险控制“度”，建立健全农村信用社信贷考核激励约束机制，进一步调动基层信贷员的工作积极性，坚持支农服务方向，加大农信社对农业结构调整的信贷支持，调整贷款投向，加大农户贷款投入，改善信用环境，改进贷款方式，简化贷款手续，严格按规定的操作程序办事，自觉接受农民群众的监督，提高工作透明度，取信于民。同时，牢固树立发展意识、稳定意识和服务意识，大胆开拓，不断创新，以确保小额信贷这项新时期支农工作的可持续健康发展。

参 考 文 献

1、中国人民银行:《中国人民银行关于在农村村级开展“三个代表”重要思想学习教育活动中进一步改进支农服务工作的指导意见》,总行北京,2001.12.20。

2、中国人民银行:《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》,银发（2001）397号文件,总行北京,2001.12.7。 

3、石祥开、刘芳元:《农户小额信贷可持续发展的对策思考》, 第32页,《地方金融》2005年总第190期。

4、周参林、肖湘杰:《小额农贷在助民增收上有大作为》,第50页,《地方金融》2005年总第189期。

5、刘燕春:《深化农信社改革,改进服务是关键》,第61页,《地方金融》2005年总第189期。

6、罗小明、段金荣:《关于建立农信社信贷风险补偿基金的思考》,第26页—27页,《地方金融》2005年总第180期。