构建我国存款保险制度的设想

目 录

一、我国建立存款保险制度的必要性

（一）维持金融体系的稳定需要存款保险

（二）多元化的金融竞争需要提供安全保护

（三）加强金融风险监管需要存款保险

（四）我国金融运作与国际惯例接轨需要存款保险

（五）高速增长的居民储蓄需要保险

二、存款保险制度的国际运作与比较

（一）存款保险机构的治理结构

（二）存款机构加入的方式

（三）存款保险基金的筹资安排

（四）存款保险的范围

（五）设定保险限额及赔付标准

（六）制定保费征收及费率制度

三、我国存款保险制度的架构

（一）立法

（二）组织形式

（三）保障范围与保险方式

（四）保费征收与费率设置

（五）关于清偿的最高限额

（六）银行监管与风险救济

（七）信息公布

内 容 摘 要

存款保险制度在国外发展已很成熟了，在我国还未建立．随着改革的加深，金融机构和存款人迫切需要存款保险制度，来保障他们的利益，并规范经济的发展。文章认为；为了维持金融体系的稳定、为了多元化的金融竞争需要提供安全保护、为了加强金融风险监管、为了我国金融运作与国际惯例接轨、为了高速增长的居民储蓄，都需要飞快建立存款保险制度。在此基础上，通过对存款保险制度在存款保险机构的治理结构、存款机构加入的方式、存款保险基金的筹资安排、存款保险的范围、设定保险限额及赔付标准、制定保费征收及费率制度等方面的国际运作比较分析,提出建立我国存款保险制度，在立法、组织形式、保障范围与保险方式、保费征收与费率设置、清偿的最高限额、银行监管与风险救济、信息公布等方面的一些看法和建议。

构建我国存款保险制度的设想

20世纪90年代以来，国际银行业频繁爆发经营危机，给许多国家经济、金融的稳定带来了严重的影响。为此，各国金融管理部门除了加强监管以外，普遍的做法是建立存款保险制度，以保护存款者利益，维持金融业健康稳定的发展。

一、我国建立存款保险制度的必要性

所谓存款保险是指由存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保机构向保险机构交纳保险费。当成员机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。建立存款保险制度既能保护存款人的利益，提高银行的吸储能力和负债的安全性，又可以对金融机构实施有效监管, 还能在金融机构出现险情的时候，动用保险基金对其进行救助。以前，我国的银行是国有“专业”银行，资金运行统存统贷，财务管理统收统支，国家对银行负有无限责任，当然不需要存款保险制度。但在今天的市场经济体制下，我国金融体系己是以人民银行为领导，国有银行为主体，多种金融机构并存的金融体系，市场机制已经引入我国金融市场，优胜劣汰已经客观存在。商业银行因解散，撤消和被法院宣告破产时，虽然“商业银行法”中有优先支付，及时偿还存款人本息的规定，但商业银行实行自主经营，自担风险，自负盈亏，当其因严重亏损破产时，很难有足够资金支付所有储户的本息，储户可能承担部分或全部损失。现实的情况，要求我们对这种风险有清醒的认识。下面就从几方面来论述我国建立存款保险制度的必要性。

 （一）维持金融体系的稳定需要存款保险

银行是个高风险行业，它不仅面临着来自市场竞争、利率与汇率波动、宏观政策变动以及人为事故或自然灾害等方面的风险，而更主要的是信用风险和支付风险。银行资金主要是对社会公众的负债，银行倒闭必然对众多的存款人利益造成损害，引起社会的不安定。更为严重的是，由于银行经营的特点，银行风险具有多倍放大的效应，如果一家银行倒闭，可能会引发其他银行的存款挤兑，从而导致一系列经不起冲击的银行也随之破产。这一点在国内外历史上历次金融恐慌中都得到验证。我国银行存在着许多潜在的风险，如资产过度扩张、管理疏漏性事故屡屡发生、不良货款比重过高、个别金融机构亏损严重，甚至出现了资不抵债。从有险即防、有防应保、防患于未然、未雨绸缪的道理讲，当前我国建立存款保险制度是十分必要的。

(二)多元化的金融竞争需要提供安全保护

一方面，随着我国市场经济体制的确立，银行业竞争的格局已经形成，经营的风险也是日益加剧。另一方面，随着入世后金融业务的逐步放开，我国的金融业还要接受国际竞争的挑战，优势劣汰将在所难免。因此，建立我国存款保险制度已成为十分必要和紧迫的课题。

(三)加强金融风险监管需要存款保险

存款保险制度是西方国家风险监管的一个重要的保护性的风险转移及风险吸收监管措施。通过建立存款保险制度，办理存款保险业务，存款保险公司可以规定投保银行的行为准则，并检查其业务活动，审查其财务报表，对经营不善的机构提出警告和制裁，从而促使金融机构按照中央银行的要求安全合法地从事业务经营活动。

(四)我国金融运作与国际惯例接轨需要存款保险

随着我国金融体制改革的不断深入，金融业对外开放进一步扩大，为我国商业银行在外发展提供了良好的机遇。我国商业银行在国外不断拓展业务，会遇到要求进行存款保险的问题。同时，进入我国的外资银行为保障其稳健经营，也会向我国提出存款保险的要求。

(五)高速增长的居民储蓄需要保险 

我国居民的投资渠道不多，储蓄一直是大多数人的首选金融投资方式，到2005年2月末，全国居民储蓄存款已达12.78万亿元。储蓄存款是我国信贷资金的主要来源，也是银行对亿万储户的硬负债，到期必须足额还本付息。存款人一般并不知道银行是否在从事风险较大或很大的活动，这种信息不对称使存款人的利益有可能得不到保护，建立存款保险制度，其本意就是保护存款人，特别是中，低额储户的利益。这样，存款人也不会轻易大量提款，金融机构的资金来源能够比较稳定，有利于金融业务活动的开展。

以上情况表明，中国实行存款保险制度是形势所趋，北师大金融研究中心主任钟伟提出：中国需要建立一个明示的、尽可能市场化的存款保险制度。这个制度应该包含下列基本内容：第一，建立集保险、银行监管和破产处置为一体的制度。央行、银监会和存款保险公司之间既有分工又有合作。央行负责政策指定，银监会负责对银行的监管与准入，存款保险保障银行的“有序退出”。第二，建立一个渐进、多层次和明示的制度。国家隐含担保渐次退出；对待大银行和中小银行应该能区别对待，先专门为中小银行设立存款保险制度；以建立明示性的存款保险为目标。第三，充分考虑市场化因素。保证存款保险费收取的公平性，以免造成存款性机构之间的苦乐不均；设置保险和不受保险的存款，支付不同利率，存款人自主选择，一方面顺应利率市场化需要，一方面照顾到了银行转轨的需要。

二、存款保险制度的国际运作与比较

鉴于存款保险在我国属于新鲜事物，我们可以通过对发达国家的存款保险制度进行分析比较，再选择适合我国国情的存款保险模式，下面就从几个方面来探讨世界上其它国家实施存款保险制度的情况：

（一）存款保险机构的治理结构

根据G illian G．H．G a rc ia（2000）的调查研究报告：在实行正式存款保险制度的67个国家中，38个是属于政府机构，13个属于私有化组织，16个为官方与私人的混合体。在存款保险公司的治理结构中，董事会的构成要反映利益相关的各方。在许多国家，财政部和中央银行作为重要的出资人，是董事会的当然成员之一。参保的存款机构也有董事会代表。

 （二）存款机构加入的方式

绝大多数国家都采取强制存款机构加入存款保险体系的方式。在被调查的67个正式存款保险体系中，只有15个采取自愿加入的方式，其中主要是私人存款保险机构。美国对联邦储备体系的成员以及所有领取联邦执照的银行和储蓄机构采取强制加入方式，其它机构可自愿加入。

（三）存款保险基金的筹资安排

实行正式存款保险制度的国家，都设立有存款保险基金。正常情况下的存款保险基金来源有：（1）初始出资，即由财政部和中央银行出资以及成员机构一次性的入会费。目前共有50个国家的存款保险体系得到政府或中央银行的资助。（2）常规以及专项保费，即向受保机构定期征收的一定比率的保费。（3）保费的投资收益，一般是投资政府债券的收益；（4）清算倒闭存款机构而回收的资金。

（四）存款保险的范围

可参加存款保险的机构范围可以是境内所有存款机构，也可以是其中的部分机构。在现行的存款保险体系中，只有日本、奥地利等少数国家把境内的外国银行分支机构排除在存款保险体系之外。对于本国银行在境外的分支机构，除德国、日本、意大利、挪威和芬兰等少数国家提供存款保险外，一般不对其提供存款保险。

（五）设定保险限额及赔付标准

多数国家规定每一投保银行每一帐户的最高金额，如美国10万美元，日本300万日元，目的是重点保护小储户利益。在赔付标准方面，美国实行限额全赔方式；有的实行限额内比例赔偿方式，比例赔偿原则在将存款人利益同银行风险挂钩，促使存款人加强对银行监督。

（六）制定保费征收及费率制度

一是规定费率形式：一般有固定与差别费率两种。中国台湾，韩国，日本等实行固定费率，费率依次是0.15‰,0.5‰,0.84‰；美国开始实行“与风险联系的差别费率”，范围是0-0.27‰；有的国家还规定保费的最低，最高限额，如英国规定最低2500英镑，即使遇特大风险时，也不超过存款的0.3。差别费率制有利于将银行投保成本同其风险状况相联系，减少银行逆向选择，是各国费率制度改革的方向。二是规定保费征收方式。分事先征收和事后分摊两种，目前有58个国家采取先征后用的事前征收方式，有10个国家实行先赔付后分摊的征收方式。

三、　我国存款保险制度的架构

中国存款保险制度应当在借鉴国外业己存在，并行之有效的存款保险制度的基础上，根据我国实际情况研究制订，它应该既保护存款人的利益，又能监管银行经营，以确保金融机构不滥用存款保险制度去进行过度风险经营，把银行的信用风险降低到最小，促进银行业的稳定发展，保证整个金融体系的正常运转。

（一）立法

《在商业银行法》的基础上出台独立的《存款保险法》，明确我国存款保险制度的基本目的是保护存款人利益、加强银行监管、维持金融稳定，并对保险机构的设立、资本组成、基金运作、险种范围、投保对象与方式、风险救助与补偿等作出规定。

（二）组织形式

在存款保险制度设立的官办,民办和官民合办三种形式中, 由政府出资创办并管理的存款保险机构，其优点是便于财政部的领导，有很大的权威性，但政府独资建立存款保险机构会进一步加重国家财政压力，也不利于调动各大银行参与的积极性。如果存款保险机构完全由银行业自行出资创办，则有助于减轻国家财政负担，但不利于提高存款保险机构的信誉和宏观调控能力，并且不利于政府的介入。从我国现实情况看，由于我国目前还处于市场经济初创阶段，各种市场机制尚不健全，建立独立的存款保险机构经验不足，改革成本较高，运行起来的阻力和磨擦较大，因此，这一改革不宜一步到位，需要分步进行，可以考虑分两步走：第一步，机构先在人民银行内部设置，职能先由人民银行兼管。可以比照外汇管理系统，人民银行总行设存款保险管理总局，各二级分行设存款保险管理分局，存款保险机构，人员从属人民银行，存款保险业务由保险管理局直接操；第二步，待时机成熟，存款保险机构、人员、职能、业务从人民银行分离出去，按照目标摸式建立独立的存款保险组织体系，独立行使存款保险职能，按照商业化原则运行。这种先设立后分离的分步改革，有利于积累经验，减少改革阻力，降低改革成本，同时也有利于促进人民银行精兵简政。按照我国存款保险体制分步改革的设想，存款保险机构的创立先由人民银行投资，人民银行经营，待存款保险机构从人民银行分离出去时，可以吸收商业银行及其他投保金融机构的投资，即第一步搞官办官营，第二步实现官商合办，商业化经营。

（三）保障范围与保险方式

实施存款保险制度的国家大多数是以典型的“领土论”为基本原则，即保险对象的确定以其所在空间地域为原则。按照这一原则，存款保险对象应包括本国领土内的全部存款金融机构。考虑我国的国有商业银行虽然规模庞大实力雄厚，抗御风险能力较强，但是其资产质量低下，与庞大的风险资产相比，自有资本严重不足，难以承担金融风险的冲击。区域性的商业银行、城市合作银行及信用合作社规模较小，经营风险十分巨大。因此，存款保险对象至少应包括上述金融机构。中外合资银行及经营人民币业务的外资银行也可以成为存款保险机构的投保人。在投保标的方面：建议只限于定期、活期居民储蓄存款、企业存款，银行同业存款由于金额较大暂不投保；另外为吸引外资，对外币存款也给予保险。

我国的存款保险制度，应采取强制方式，不应采取自愿参加的方式。这是因为，在国外，中小银行不参加存款保险一般是不可能的，如果不参加存款保险，就会使自己在竞争中处于不利地位。但在中国，行业自律比较差，加之我国居民及银行的风险意识不强，一旦采取自愿参加的形式，许多银行为了降低经营成本极有可能不参加存款保险，这样，存款保险制度就达不到预期的目的，也就失去了存在的意义。因此，我国存保险制度应采取强制性保险的方式，要求所有银行业机构参加人民币存款保险，确保所有的银行业机构在同一水平上竞争。

（四）保费征收与费率设置

保险费率应当体现银行经营的风险，实行差别费率，经营好的银行和经营差的银行在保险费率上应该不一样，而且，实行差别保费费率可以促进银行加强自身业务和风险控制，提高资本充足比率，增强资产流动性，努力提高经营管理水平。浮动保险费率取代固定保险费率已成为存款保险公司费率的发展方向，为此，我国在确定保险费率时，应依风险程度不同实行差别费率，这样还可以减少商业银行因参加存款保险而产生的道德风险。根据参加存款保险的金融机构的风险评估来确定不同的浮动保险费率，对风险程度较大的银行实行较高的保险费率，增加其经营成本，强化银行的风险意识，促使银行稳健运营。考虑到我国银行业信用风险评估制度尚未建立，建立初期可实行固定费率，待到建立起一套完善的银行信用风险评估制度后，再逐步推行浮动费率制度，按银行自有资本比率评定风险等级，适用相应费率，费率范围在0.25‰～0.5‰之间。

（五）关于清偿的最高限额

为促使大额存款人避开承担太多风险的银行，迫使银行按安全性方针行事，必须确定一个保险赔偿最高限额，确定最高限额可以一方面保护存款人，一方面又防止大额存款人和不良机构出现的道德风险问题。在我国，鉴于居民人均存款额较低，储蓄倾向强，地区、行业之间差异较大，在确定最高限额时，应明确以下原则：（1）要力争使90%以上的居民存款得到保护。（2）最高限额确定以后，至少在相当时间保持稳定。（3）超过最高限额的存款。，采取比例赔偿的办法，存款人应承担一部分损失。（4）最高限额为一个存款人在一家银行存款总额可得到全额赔偿的最高限。这一原则的前提是严格执行存款人实名制。我国目前的储蓄结构已经不是改革以前低收入平均持有的小额储蓄，而是占有结构极不平衡，处于两极分化的占有状态。在12.78万亿的居民储蓄中。约有20%的储户占有70%的储蓄额，而80%的小额储户只占有30%的储蓄额。因此，存款保险以保护小额储户为主，以防止食利阶层的滋生。按照我国存款保险的原则，结合我国的实际储蓄情况，现阶段我国存款保险金额的最高限可确定在1万元至5万元之间，超过限额的按75%的比例赔偿。从发展中国家的存款保险发展看，在刚开始时，其保险的最高限额不要太高。这样，一方面可以避免存款保险公司偿付负担过重，另一方面也可减少存款人的依赖性。如果按低限估计，最高限额为1万元。即一个存款人在一家银行存款总额在1万元之内的，进行全额赔偿。首先，目前1万元的最高限额完全可使大部分居民存款得到全额赔偿。其次，能满足五年之内的需求。假设我国居民存款每年以30%的速度增长，五年后，城镇居民人均存款可达1万元左右，农村居民人均储蓄仍处于较低的水平，即使一个存款人只在一家银行开立存款户，五年之内也不需要调整最高限额。再次，对高收入地区，高收入阶层同样能给予有效保护。只要这些存款人充分运用存款保险条款，分别在不同存款机构开立存款帐户，就能使自己的存款得到充分保护，对一些存款大户，还可以运用比例赔偿的办法，来尽量减少损失。如果按高限估计，最高限额为5万元。即一个存款人在一家分行存款总额在5万元之内的，进行全额赔偿。这样可以相当长的期间内，保持最高保险限额的稳定性。1997年10月中国人民银行公布了《关于大额现金支付管理的公告》，对从储蓄帐户提取现金5万元以上的，要求取款人必须出示其有效身份证件，开户银行查验无误后予以支付的管理制度。参照这一公告，为保持支付管理制度的连贯性和配合性，也可把最高限额定为5万元。

（六）银行监管与风险救济

为净化人民银行职能，使其更超脱地进行宏观调控，规定我国存款保险机构有权要求银行定期披露信息，有权检查银行业务，发现问题有权发出警告或停止其投保资格，情况严重者吊销其执照。对问题银行也区别情况区别对待：对无法救助的小银行实行破产，代为清偿存款；对问题不太严重的大中银行进行贷款救助、帮助整改、或者由国有资产管理公司“债转股”，剥离其不良资产，或提供补助，安排其他银行对其兼并；对必须破产的大中银行，动用特别融资功能，安排存款清偿或通过代发债券及股票等途径将银行对企业债权转给存款人。

（七）信息公布

为了使存款人，尤其是那些较大的存款人，保持对银行监督的积极性，同时使银行积极维持稳健的做法，应定期公布关于保险范围、存款保险制度基金的使用程序，以及存款保险制度在财务上可生存性方面的可靠信息。

尽管我国建立存款保险制度是十分必要的，但我们也不能操之过急。当前我国的第一要务，是在完全向外资银行提供国民待遇之前的5年缓冲期内加快国有银行及国有企业的改革步伐，规范股份制商业银行及城市商业银行等的经营，提高其竞争力。一旦市场机制较为成熟时，就是我国推行存款保险制度的最好时机。存款保险制度在我国是一个新事物，在运作过程中难免存在各种各样的问题，但是，只要我们能根据国情选择合适的方案分步进行改革，相信我们定能建立起有中国特色的存款保险制度。

参考文献：

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