基层央行依法监管中的问题与对策

一、引言

二、依法行政的内涵及央行依法行政的特点 

 （一）依法行政的内涵

 （二）中国人民银行依法行政的特点

三、基层央行行政执法现状及存在的主要问题

（一）检查不规范，监管作用难以充分发挥。

（二）违法违规问题定性难，影响正常工作开展。

（三）行政处罚措施落实难，严重影响执法效能。

（四）执法程序和法律文书的不统一、不规范，影响了执法的示范效应。

（五）人员不专业，监管效能难以增强。

四、原因剖析

（一）从分支行内部因素分析

（二）从人民银行外部因素分析

五、基层央行依法监管思路

（一）提高认识，进一步加强依法行政工作的组织和领导。

（二）进一步完善内部制度，使人民银行依法行政工作有法可依。

（三）加强监督检查，进一步规范行政执法行为。

（四）推进与地方各部门、各机构的协调机制建设，优化依法行政外部环境。

（五）进一步加大培训力度，不断提高依法行政意识。

内 容 摘 要

为保证中央银行制定和执行货币政策、维护金融稳定职责的有效履行，2003年修订的《中国人民银行法》规定，中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。同时，赋予了中国人民银行一定范围内的直接检查监督权、建议检查监督权和在特定情况下对银行业金融机构的全面检查监督权等金融监管管理职责。正确履行这些职责，对于贯彻落实货币政策、维护金融稳定和提供金融服务具有重要意义。但从近五年来职责履行的情况来看，基层央行在履行保留的监督管理职责过程中遇到了一些不可忽视的问题，影响到职能作用的发挥，如何提高依法监管工作的质量和效率，解决直接困扰基层央行金融监管职能的充分发挥，是一个需要认真加以探讨的问题。笔者从依法行政的一般内涵出发，尝试性提出了基层央行依法监管的基本内容、思路。

基层央行依法监管中的问题与对策

一、引言

就基层人民银行而言，特别是在职能调整后，工作重心是正确贯彻执行国家货币政策、提供优质金融服务、维护区域金融稳定。而行政执法作为基层人民银行的主要微观管理手段，执法强度和频度呈下降趋势，兼之人员配置紧张，素质较低，法律观念淡薄等因素，行政执法的作用被削弱，其地位也受到很大的挑战。特别为了贯彻落实《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》和《中国人民银行关于贯彻〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》的精神，各大区分行积极响应，在合法行政、监督行政、责任行政等方面上分别提出、下发了自己的奋斗目标和基本要求。譬如人民银行成都分行提出了在未来五年内努力实现的八项奋斗目标和五项基本要求等等。基层人民银行作为金融业依法行政的“桥头堡”，肩负着正确贯彻执行国家金融方针政策，认真实施稳健的货币政策，依法加强防范和化解金融风险，维护金融稳定的重任，只有依照法定权限和程序履行职责，才能高效履行自身职责，充分体现人民银行在金融业中的核心作用。如何提高依法监管工作的质量和效率，成了一个迫切需要解决的问题。本文以作者所在地区人民银行为例，探索如何加强基层分支行的行政执法监管工作，以希能对进一步提高基层人民银行依法监管能力有所裨益。

二、依法行政的内涵及央行依法行政的特点 

（一）依法行政的内涵

从世界范围来考虑各国行政法，就依法行政本身这一称谓在许多国家就不相同，如英国称为“法治”或“依法行政”，德国称为“依法行政”，美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内，日本称为“依据法律行政”或“法治行政”，法国则称为“行政法治”或“法治国”，等等。对其内容而言，各国的依法行政原则因历史、法律文化、哲学、伦理观念不同存在诸多差异并随时代不断发展而变化。然而，大多数行政法学者一直认为依法行政原则基本上包含三项内容：

（1）行政行为必须有法律依据

 对公民而言，法不禁止皆自由。但行政机关只有法律明文规定的才得为之，“法无明文规定不得为之”，“有法才有权行使”。行政权力的特性决定了必须以法律设定行政权力的行使为界限，没有法律设定的权力不是真正的行政权力。

（2）行政行为必须符合法律

 依法行政不仅要求行政行为的存在须有法律依据，而且更要求行政行为的实施须符合法律，无论是羁束的行政行为或者是自由裁量的行政行为，亦即行政行为的过程必须合法。但也应注意行政机关的呆板、僵化的执行法律，导致机械主义。

（3）行政机关必须以其行为来保障法律的实施

“徒法不足以自行”，良法只有被很好的执行、司法才能发挥其良性。行政机关的职责是执行和实施法律，因此，它不仅有消极的守法义务，而且有积极地保证法律实施的义务。

（二）中国人民银行依法行政的特点

中国人民银行作为我国的中央银行，在国务院领导下依法履行制定和执行货币政策、维护金融稳定与提供金融服务的三大职能。自1999年11月国务院作出了《关于全面推进依法行政的决定》以来，中国人民银行在加强金融立法，促进金融发展，维护金融稳定、坚持依法办事，加强行政执法工作、完善行政执法监督制度，加强行政执法检查工作这三大方面，严格贯彻执行了国务院的依法行政决定，推进了本系统的依法行政工作。

1995年《中国人民银行法》第一次将中国人民银行货币政策写入法律，从此开始了我国人民银行货币政策的制度化和规范化时代。从法律视角来看，货币政策不仅真正成为政府的一项公共政策，其目标和制定程序也是一种法律规则。如果人民银行不执行这些公共政策、法律规则，就会导致违法。基层人民银行应积极探索增强货币政策执行绩效的工作措施，较好地实现全国统一的货币政策与区域经济金融发展实际的有机结合，同时不断加大对区域经济金融运行情况的调研、监测和分析力度，为地方政府和上级行的决策提供具有较高价值的参考建议，增强货币信贷政策的前瞻性、科学性和有效性。基层人民银行还应充分运用再贷款、再贴现等货币政策工具，引导地方金融机构合理投放信贷资金，不断优化信贷结构，使地方经济金融良性互动，从而促进地方经济健康、协调发展。

人民银行历史性地扮演着最后贷款人的角色，一直关注监测系统性金融风险，其视野更加开阔，最适合担当防范和化解系统性风险、维护金融稳定的重任。2003年修改后的《中国人民银行法》从防范和化解系统性金融风险的角度，明确了中国人民银行在维护金融稳定中的地位、作用和可以采取的各种法律手段。在目前我国金融业实行分业经营、分业监管的运行的现状下，基层人民银行应对区域的银行、证券、保险业的机构分布、资产负债、经营决策、风险管理等情况进行全面调查，摸清区域金融业的总体形势和风险状况。但在混业经营这种大趋势下，一些经济实体和商业性金融机构为了加快所谓的“自身发展”，增强竞争实力，就会钻法律、政策和管理上的“空子”，打“擦边球”，进而违规经营，甚至出现金融风险和危机。因此，基层人民银行应加强与地方政府、监管部门之间的沟通协作，建立一系列有利于防范和化解系统性金融风险的信息共享、风险监测、突发事件处置制度，为维护区域金融稳定工作的高效开展奠定基础。

同时，基层人民银行必须严格按照上级行的部署与安排，巩固地方农村信用社改革试点工作取得的阶段性成效，为农村金融体系的稳定和发展创造有利条件。另外，基层人民银行应主动联系地方党政、公检法部门、金融机构等有关方面，大力推进社会信用体系建设，努力建成一批信用村镇、信用社区，同时加大对失信行为的惩戒力度，提高社会信用意识，改善市场信用环境，从根本上逐步消除威胁金融安全的因素，为金融业的安全稳健运行创造良好的基础性条件。

三、基层央行行政执法现状及存在的主要问题

自“金融立法年”以来，我国加强金融法制建设，金融法律法规、政策越来越健全，积极推进了人民银行依法行政工作。毋庸讳言，由于传统法律思想观念对当代潜在的消极作用，致使有的基层人民银行工作人员的现代法律意识淡薄，对法律知识学习不够，政策界限不清，执法的能力和水平不高，还没有彻底从行政监督过渡到执法检查中来，习惯于借助原金融监管手段履行职责，开展业务，造成法律法规、政策实施效绩不如人意，也是造成社会生活中法治氛围严重不足的重要因素。

2005年以来，对辖内38个金融机构共进行各项检查176次，主要包括再贷款管理、中央银行专项票据、国库、金融统计、现金和征信管理等方面。行政执法检查取得了一定的效果，对加强管理、规范机构行为起到了积极作用。但是，存在问题不容忽视。

（一）检查不规范，监管作用难以充分发挥。

银监机构分设前，金融监管职责是人民银行非常重要的一项行政职责，并且建立了一套相对比较完善的金融监管指标体系和基本符合我国银行业监管现状的监督检查程序。监管职能分离后，分支行比较注重货币政策、金融稳定等宏观性以及金融服务等基础性职责的履行，对于《中国人民银行法》第五章赋予的金融监督管理职责的履行较为忽视，在具体涉及行政处罚、行政许可等行政执法行为中，分支行至今没有统一的操作规程和评价体系。近几年来，分支行在执行反洗钱检查、再贷款使用情况检查、现金管理检查等工作中基本上由各职能部门按照上级部门的要求自行制作检查方案，自行实施行政检查，缺乏统一规范的操作程序和检查制度，客观上形成了不同部门之间的监督检查行为具有一定的差异，导致被检查对象对分支行的监督检查行为无所适从，影响了分支行行政执法行为的严肃性，个别不规范操作的行为甚至还埋下了行政复议和行政诉讼的隐患。

（二）违法违规问题定性难，影响正常工作开展。

《中国人民银行法》规定了人民银行在履行职责时发现金融机构有违规行为时，如果有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；如果有关法律、行政法规未作处罚规定的，由人民银行区别不同情形给予警告、没收违法所得和罚款三种处罚。但在实际工作中，对于一些职责的履行，由于缺乏配套的法规，导致基层人民银行面对金融机构的一些违规行为难以准确定性，有时还只能“听之任之”。如我们按照上级行要求，进行对各机构基本帐户的审核工作，但有几家机构不按时间规定报送有关基本帐户检查的资料，导致审核工作难以开展。在实际工作中对此类问题无法定性，即便是个别机构长期如此我们也只能道义劝告，难以有效实施行政处罚等强制性手段，在客观上纵容了机构的违规行为。

（三）行政处罚措施落实难，严重影响执法效能。

现行法规处罚金额起点较高，迫使基层人民银行在处罚中不轻易“出拳”。按照修订后的《人民银行法》四十六条规定，“没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款”；《商业银行法》七十七条规定，“商业银行有下列情形之一，由中国人民银行责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款”：《反洗钱法》三十二条规定“情节严重的，处二十万元以上五十万元以下罚款”。高额的起罚点是目前基层人民银行不敢罚的一个重要原因。就处罚金额而言，这对大银行和发达地区的中小机构应该不存在什么大的问题，但对于贫困地区和经济欠发达地区的中小金融机构来讲，就显得有点高，有的机构一年的利润相当有限。基层人民银行在行政执法中，多数时候是“严查轻罚”或“只查不罚”。从最近几年的情况看；在37次现金检查中，对违规机构全部是要求整改，连行政警告都没有一个；在21次对农村信用社专项票据检查中，对被查机构在管理及其经营中存在的问题，由于人民银行县支行无法与驻地银监部门会同检查或处罚机构，只能是发出整改通知书即完成全部工作。这种“雷声大雨点小”的做法，必然会助长金融机构的违法行为的继续存在或发生，同时也致使央行自身行政不作为。最终导致银行企业化改革目标成为泡影，增大了金融风险，而且干扰了银行公平竞争的环境，长此以往将留下严重的后遗症。

（四）执法程序和法律文书的不统一、不规范，影响了执法的示范效应。

人民银行目前的行政执法缺乏统一规范的操作程序和检查制度，客观上形成了不同部门之间的执法检查行为具有一定的差异，导致被检查对象对各类的检查行为无所适从，影响了人民银行行政执法行为的严肃性，个别不规范操作的行为甚至还埋下了行政复议和行政诉讼的隐患。如人民银行现行有《国库检查规程》《现金现场检查操作程序》《支农再贷款操作规程》等检查程序，其通知书、取证记录、事实确认书，行政处罚决定书等法律文书格式可谓五花八门。

（五）人员不专业，监管效能难以增强。

 人民银行职能调整前把金融监管作为工作的重中之重，为履行好金融监管职能，分支行在人员较少的情况下，一般都将主要业务骨干集中在金融监管岗位上。监管职能分离后，原集中于分支行金融监管岗位上的业务骨干随之划走，监管专业人才出现“断档”现象。当前，分支行职工队伍中既缺少贯彻执行货币政策、宏观经济金融形势分析研究等方面的专业人员，也缺少从事金融监管、处置金融风险、维护金融稳定等方面的专业人员，这在很大程度上影响了金融监管职责的有效履行。

 四、原因剖析

（一）从分支行内部因素分析

一是认识上存在偏差。有的分支行认为，人民银行职能调整和加强后，绝大部分金融监管职能已划归银监机构，人民银行再提金融监管职责，显得底气不足，导致在一些业务活动中不能理直气壮地进行有效监管，工作时怕越位，检查时怕伤和气，监督管理难以作为。有的分支行认为，人民银行的“窗口指导”是软约束、参考指标，缺乏权威性和强制力。还有的分支行认为，依法加强对存款准备金管理、特种贷款管理、人民币管理、金融市场管理、黄金市场管理、外汇管理、国库管理、清算和反洗钱管理等职能宏观性太强，管理难度较大，无从下手。

二是人力资源配置和岗位整合不到位。人民银行职能调整后，分支行尚未形成科学规范的人力资源配置机制，职位要求没有明确的规定。特别是地、县机构中岗位设置不够科学合理，对履行新的职能没有在岗位设置上得以体现和加强，过分强调基础业务部门的硬性设置，相应削弱了执行货币政策、维护金融稳定、调研分析和监督检查等岗位的职责。

三是内部管理不够严谨和科学。人民银行历来重视依法行政、依法办事，但这种依法行政的理念客观上讲还没有完全深入分支行，还没有最终体现在规章制度和岗位设置上，缺乏科学性和严谨性，工作随意性较大。相关工作机制建设滞后，是影响基层人民银行有效行政的一个重要方面。具体表现在：

1、考核机制不完善。现行绩效考核制度存在明显的重服务和调研而轻监管问题，致使相当部分监管人员认为：依法行政程序繁杂，费时又费力，做得再好考核时加不到分，还不如用这些时间多写一二篇调研信息文章。

2、行政执法缺乏协调。依据人民银行目前人员和内设机构的设置情况，县支行只有一个科室有对外行政执法权，而上级科室有货币信贷、调统、会计、国库、发行等多个部门，每次检查都需要2人以上。就目前情况看，对应的上级科室之间在行政执法方面没有很好的协调统一，使得支行在人员安排产生困难，检查效果方面也与预期有较大差异。

  3、与相关部门协调沟通不畅。《人民银行法》和《银监法》都规定，中国人民银行和银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构应建立监督管理信息共享机制。但是银监分设后，银监机构在县一级只是派出机构，人民银行县支行不可能与其上级银监机构建立协调机制，监管检查中多各自为政，信息无法达到共享。

4、操作程序未统一且缺乏执法的监督机制。各职能部门操作程序自定一套，雷同而累赘；现场检查的监督机制不到位，职能部门进行的现场检查是否合规、处理方式是否适法；现场检查是否经过立项审批、检查过程中有无违规行为、处理的结果是否符合法定要求等都需要有专职部门来监督。这些问题现行县级人民银行则无法实现。

（二）从人民银行外部因素分析

一是金融法律法规与金融改革发展不配套。新的《中国人民银行法》已颁布实施四年多了，而其实施细则和相关法规未跟上，以前制定的相关法律法规也未作相应的修订和完善，分支行难以操作。执法的相关法规建设滞后，在基层人民银行依法行政可依据的法规方面，还存在一些空白、短缺、模糊、自相矛盾等情况，可操作性差。随着监管体制及其金融改革的深入，金融业务的发展，尤其是新金融产品的推出，相关法规现状已不适应当前和未来具体执法工作的需要。

1、有的法规已经过时，未能做到与时俱进。如现行的《现金管理条例》，制定于1988年，时过境迁近20年，各项规定如现金支取范围等，显然已经不适应社会发展的客观实际；又如，存款准备金制度是中央银行的重要货币政策工具，其制度已日趋完善，但关于应缴存人民银行财政性存款的管理上却不明确，如果发生金融机构拒绝上缴财政性存款，人民银行依据何程序如何检查？有违规行为依据什么法规处理？ 

2、有的法规未及时修订，不适应改革发展的需要。虽然《人民银行法》新修订但快四年了，但在保障金融统计信息及时、准确和货币政策执行情况的信息反馈等方面，真正可供基层人民银行运用的执法依据不足，如人民银行是否拥有对机构的统计方面的检查权？修改后的《人民银行法》保留的九项检查权里面就没有这一项。

3、配套性规定未能跟上立法进程，导致基层人民银行操作困难。对于一些新增监管职责的履行，如金融稳定、管理信贷征信业等职责，由于缺乏配套的法规，导致支行面对金融机构的一些行为难以准确定性，也缺乏行之有效的监管手段。又如，人民银行法规定：人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。对这一规定，基层人民银行很难操作。

二是金融稳定协调机制尚未建立。《中国人民银行法》赋予了人民银行防范和化解金融风险，维护金融稳定的职责，但至今由于国务院的金融协调机制尚未建立，目前分支行也只能依靠行政协调的方式处理与各监管部门在监管领域的协作关系。

三是银行业金融机构等金融市场主体对人民银行新职能、新任务了解不多，对人民银行在宏观经济金融中的地位和作用还认识不够，尤其是对人民银行保留的部分金融监管职责认识不到位，对于分支行正常监管职责的行使有一定的抵触和不配合现象，一定程度上影响了人民银行的履职效能。

五、基层央行依法监管思路

基层人民银行应强化服务意识，逐步实现金融服务工作由操作型向科学管理服务型转变，提高依法行政效能，把服务贯穿到制定和实施货币政策、维护金融稳定、支持地方经济发展和方便企业及普通百姓的具体活动中。按照效能和便民的原则，进一步创新金融服务工作机制，简化程序，减少环节，提高效率，全面提升基层人民银行金融服务层次，促进金融业整体服务水平的提高。

（一）提高认识，进一步加强依法行政工作的组织和领导。

 按照国务院全面推进依法行政实施纲要以及总分行实施意见的要求，基层人民银行应落实具体措施，把依法行政落实到货币政策、金融稳定、金融服务等具体职责中。在制度上，基层人民银行应建立健全重大事项依法决策、行政复议、行政处罚等制度，使依法行政工作有章可循；在人员配置上，基层人民银行还应建立机构独立、人员充实的法律部门运行机制，充分发挥法制部门在行政决策、行政管理和行政指导等方面的参谋、助手和法律顾问作用。

（二）进一步完善内部制度，使人民银行依法行政工作有法可依。

《中国人民银行法》明确人民银行的十三项职责和九项检查监督权，但分支行实施过程中缺乏具体的、统一的操作规程，工作难度较大。因此，从近期来说，应尽快制订分支行履行监管职能所适用的监管架构，整合内部监管力量，统一监管操作规程，从而解决分支行在操作层面上的实际问题。目前，可由法律事务部门牵头组织对本行行政执法操作程序进行统一规范，建立内部制度定期清理制度，使现行制度相互衔接，避免相互矛盾。当前应根据上级行废止、修订、完善的法律法规，对内部制度随之进行废止、修订、完善，解决由于新形势造成的职责不明、适用法律界限不清的现象。在具体检查方案的制定及实施上，法律事务部门也应当积极介入，规范有关监管行为。从长远来说，应当建立科学的金融监管评价体系。分支行在履行金融监管职能时必须遵循一个科学、量化、公开的评价体系，只有建立以监管质量和效率为核心，以监管方法为载体的的评价体系，才能正确引导分支行履行金融监管职能。同时要增加上级行授权可以制定的具体规定细则，使之更加符合金融形势发展变化的需要及基层人民银行依法行政的需要。

（三）加强监督检查，进一步规范行政执法行为。

行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，是全面推进依法行政的重要环节。首先，基层人民银行应严格按照法定权限行使职权。要在清理现有的行政执法项目的基础上，根据法定权限实施行政权力，确保既不失职不作为，又不越权乱作为；其次，应进一步强化“程序违法也是违法”的观念，防止违法行使权力侵犯相对人的合法权益；最后，加强行政权力的监督制约。完善行政复议工作制度，强化上级行对下级行的监督，完善外部监督机制，主动接受社会各界对人民银行依法行政的监督。

（四）推进与地方各部门、各机构的协调机制建设，优化依法行政外部环境。

金融监管职能的分离客观上增加了中央银行宏观调控的成本。银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实施货币政策的重要条件，中央银行的货币政策目标要顺利实现，必然需要银行监管部门的积极配合，需要商业银行从微观层面作出积极的反应。因此，在国务院未建立金融监督管理协调机制之前，分支行应当根据《中国人民银行法》有关精神，针对职能调整后的任务更重、依法行政涉及领域更广的现实，基层人民银行更需要加强同有关部门的联系，如在金融稳定方面，要加强银行、证券、保险监管机构的联系，共同防范金融风险；在信贷征信和反洗钱工作方面，要建立与司法、海关、税务、工商、银监部门的协调机制，加强信息沟通和工作交流，强化与辖区金融机构的关系，通过行长联席会议等形式，全面了解掌握辖内经济金融运行情况，深入研究分析辖区金融风险状况，积极开展窗口指导，及时准确向上级反馈信息，不断提高依法行政能力，从而促进宏观调控措施的落实，达到防范和化解金融风险、维护金融稳定的目的。

（五）进一步加大培训力度，不断提高依法行政意识。

职能调整后，人民银行依法行政由单纯的行政执法转变到全面依法行政上来，依法行政的要求进一步提高。基层人民银行干部职工应积极适应形势，树立全面的依法行政意识，将工作视野从单一的银行机构扩大到整个金融体系。一方面，基层人民银行应紧密结合履行职责的需要，采取有效措施，有针对性地加强法律培训，及时消除观念上的各种误区；另一方面，基层人民银行应向地方政府和社会群众积极宣传各种金融法律法规，切实改善金融执法环境，逐步形成良好的依法行政氛围。

参 考 文 献

【1】 《中国人民共和国中国人民银行法》 2003年12月

【2】 《金融违法行为处罚办法》 1999年2月

【3】 史纪良 《中国人民银行行政执法指南》 2001年4月第一版

【4】 吴晓灵 《中央银行新法规手册》 2005年5月第一版

【5】 李秀仑、侯福宁 《商业银行合规人员法律适用手册》 2006年8月第一版

【6】 方世荣、石佑启 《行政法与行政诉讼法》 2005年6月第一版