农村信用社制度缺陷与发展探讨

一、农村信用社制度变迁的基本情况及相关评析

二、农村信用社的比较优势和比较劣势

三、农村信用社制度存在的缺陷及制度发展探讨

四、相关思考

五、相关结论

六、对农村信用社制度的建议

内 容 摘 要

本文对农村信用社制度发展以及其目前所存在的比较优势和比较劣势进行描述和分析，提出农村信用社制度所存在的部分问题。在对农村信用社问题的分析中运用产权理论的相关知识对进行讨论并得出四个重要结论，最后对这些制度问题提出笔者的建议。

农村信用社制度、缺陷与发展探讨

从社会主义计划经济向市场经济转轨至今很多遗留问题已经得到了很好地解决，但农村信用社似乎是一个特例。它作为一个金融企业，从建立初到现在几经改革，而目前新的一轮改革又在农村信用社开始进行（按国务院相关规定进行的规范管理等一系列试点改革）。农村信用社制度上究竟存在哪些方面的问题？合作制是否罪魁祸首？针对存在的问题应该如何进行现有制度的改革？目前的改革思路究竟能否从根本上解决问题?农村信用社的前途究竟一马平川还是举步维艰?这些都已经成为社会各个层面都十分关心的问题，本文将其中一部分重点问题进行粗略的探讨。

一、农村信用社制度变迁的基本情况及相关评析

改革开放前农村信用社的制度情况和评析

农村信用社，又叫农村信用合作社，是在上世纪五十到六十年代之间，由政府提倡的以各乡为单位，以当地居民出资成立的农村金融机构。同时政府对此机构做出了相关规定，指定由中国农业银行对农村信用社进行管理，农村信用社作为农业银行下属机构存在。农村信用社的建立，是当时政府在农村进行社会主义金融的一种新尝试，它的建立是为了更好的让资金在农村运转，进而促进农村和农业发展。信用社的组织资金的方式在当时看属于合作制。

由以上的情况可见，农村信用社在建立之初在产权归属上就存在一定的歧义：⑴ 当时组建农村信用社时并没有产权的理念，农村的一切都属于计划经济下的合作形式，劳动的方式也是合作社形式，大锅饭概念深入人心，个人财产在当时都是要归公，并共享劳动成果，信用社也不例外；⑵从所有人方面看，农村信用社的出资人以当地居民、集体为主，国家只是提倡者，或者只有资金的一少部分；⑶从国家的规定看，农村信用社实际是作为国家机构的下属的，因而在管理层方面采用国家任命制，在财政和制定政策方面也都没有独立的权限；⑷信用社盈利的归属上没有做出任何明确的规定。但是由于当时农村信用社是在计划经济体制下建立的，这些问题并没有暴露出来，所以在这段时间里，农村信用社从规模上有了很大的发展，实际上已经起到了为农村和农业发展服务的部分作用。

改革开放后农村信用社的体制改革情况及评析

改革开放后，我国的经济体制由计划经济开始向市场经济转轨，农村信用社在此后的一段时间内，其制度上和经营上的弊端不断显露出来。鉴于此，20世纪80年代后，在政府的主导下，农村信用社走过了一个以市场为取向的制度变迁过程。其大体路径了以描述为：恢复“三性”→与农业银行脱钩，提高业务自主性→扩大管理权限→增强经济生存能力。在这一过程中尤其要强调的是，90年代左右，农村信用社从中国农业银行中分离出来，以县级为单位成立了农村信用联合社，以市为单位成立了信合办公室，并由人民银行各地支行对口管理。这次改革后，农村信用社开始以独立的身份走向金融舞台，信用社的自主权有了很大程度的回归。但是，这种权利的回归并没有从根本上解决信用社的问题症结。“在经历20多年的不间断的农村信用社制度演进后，已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展中的每一步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度的感受到来自农村金融制度的制约。”（引自何广文、冯兴元、李莉莉《农村信用社制度创新模式评析》）

目前农村信用社的改革现状和评析

当前，农村信用社正在紧锣密鼓的进行新一期的改革，其中最为深刻的就属产权和人事制度改革。按照其思路，农村信用社要实行产权明晰、三权分立，也就是理事长、主任、监事长三权分立、各司其职、权力制衡、民主决策，这种思路是非常好的，但是在很多地区的试点效果却并不十分理想。由于人们的接受习惯和接受水平，常常将这三个职务进行排序，即“理事长--主任--监事长”。所以在实际的工作中，最终决定权也当然由理事长掌握，可见这种改革也未能够改变信用社的面貌，换汤不换药的表面工作，并未触及更深层次的东西。

二、农村信用社的比较优势和比较劣势

农村信用社比较优势概述

应该肯定，在过去50多年的工作中，农村信用社一直工作在农村经济的最前沿，它所具有的很多方面的优势是其他金融机构所无法比拟的。

⑴外部环境方面的比较优势

政治方面

目前，国家大力推进“三农”改革，对农村实行多方面的优惠政策予以扶持，减轻农民负担，发展农村经济。信用社作为一个面向农村、为农村服务的金融机构，已经成为政府对农村进行扶持的重要渠道之一，这就使信用社的资金更加充裕，资金融通和资金周转更加有利、迅速。

b. 同行业方面

 大型国有金融机构正在逐步退出农村金融市场的竞争，其他的中小型金融机构大部分是在城市的土壤中孕育出来的，目前也无暇顾及农村市场，可以说，现在的农村信用社在一定意义上已经处于农村市场的垄断地位。这个有利的地位是其他金融机构所望尘莫及的。

⑵历史经验的比较优势

农村信用社从建立初就是一个面向农村，以农村金融项目为经营主要项目的金融机构，在过去的成长发展中，农村信用社对农村的了解十分深入的: a.在需求方面，农村的发展项目资金需求情况，农村村民的基本生活需求，教育需求，医疗需求，生活改善需求等等方面，这都是农村信用社一直研究和关心的问题。b.在供给方面，农村信用社通过自己比较完备的金融网络能够较为及时筹集到农村所需要的资金，并根据农村的需求特征推出特色的金融项目 c. 在过去的发展中，已经建立了比较完善的庞大的经济网络，有着比较丰富的工作经验。

⑶信誉方面。

农村信用社虽然有很多历史遗留问题，但是在农民心中仍然有不可替代的地位，在对农民的储蓄信用和储蓄承诺兑现信用方面仍然占据优势。

农村信用社比较劣势概述

⑴ 外部比较劣势

面对民间金融组织的竞争

民间金融组织的发展已经成为一个不可忽视的现象，它是在上世纪90年代发展壮大起来的，其市场主要面向城镇和农村，经营形式主要以高利贷为主，利率远高于农村信用社（在某些地区月利率甚至超过了5厘），但是由于民间金融组织贷款手续简单，方便快捷，而且资金到位迅速，在应对突发事件和短期的资金周转问题时，人们往往首先考虑民间信贷。以t表示时间，f表示贷款频率（贷款人数量与组织规模之间的相对比例）建立坐标轴，的下图：

 

fa（曲线a与b分别代表信用社

b 与民间金融组织随时间t 变

化而贷款频率变化的情况。）

FM

 

 （图1）

t

T

市场的弱势

农民是弱势群体，农业是弱势产业，农村是弱势环境。大型国有银行之所以退出农村市场的竞争，其中很大一部分原因在于农村经济的落后。信用社目前所面对的是这样一个经济尚不发达，资金运转相对缓慢的广阔的弱势市场。只有资金的高速运转才能带给银行组织以较高的经济效益，而农村一方面农民收入相对较低，没有充足的资金储备；另一方面，农民思想观念落后，与投资相比，更偏好与储蓄和积累，所以贷款以及非生产性消费需求较小。

⑵ 内部比较劣势

ａ．历史遗留财政问题和风险积累

2001年底，全国信用社的不良贷款5290亿元，占贷款总数的44%，当年有46%的信用社亏损，亏损金额167亿元，其中农村信用社承担政策性亏损和承担保值储蓄造成的亏损达143亿元，占亏损总金额的85.6%。这些数字表明，信用社尤其是农村信用社正面临一系列系统性风险，如果不妥善处理，将会造成信用社系统的全线崩溃。

ｂ．融资成本过高

农村信用社平均存款成本高于城市商业银行，虽然农村信用社有庞大的存款网络，但是存款成本较低的对公存款等业务较少，仅仅占各项存款的21.3%，比城市金融机构低了28个百分点。同时由于金融网点分散，结算手续复杂，造成资金、现金运转速度较慢。

ｃ．运营效率低下

农村信用社中以贷款、投资类为主的盈利性资产相对较少，特别是中西部地区，这种情况更加突出：中西部地区农村信用社法人机构占全国总数的69.1%，人员占全国总数的64.1% ，存、贷款却只占全国总量的46%左右。

三、农村信用社制度存在的缺陷及制度发展探讨

农村信用社制度缺陷的表现

⑴“内部人 控制与“外部人”控制并存的法人治理结构问题。虽然部分试点已经推行三权分立的任用机制，但是在实际中这种分权与权力制衡并没有得到具体的落实，仍然存在着沿袭旧有行政管理，一人掌握决定权的现象。而且由于权责并没有明确，内部人的管理和决策中也就会出现很多问题。同时也存在比较严重外部人干预现象。

⑵监督机制比较薄弱,监督部门权利狭窄。内部审计部门并不是对所有者直接负责，而是对主管部门负责，这就使这些部门的设立很大程度上成为上层主管的控制工具。其审计过程也不过就是走形式、走过程的“表演”。

⑶内部管理制度缺乏约束。信用社存在较大的不良贷款问题，其中很大一部分是由于内部管理制度的不合理，这种不合理造成了高级管理人员为了一己私利随意违反制度，关联贷款、人情贷款以及公款消费现象都普遍存在。虽然制度上坚决杜绝这些现象，但是长期以来的唯上唯权使控制软弱无力。

⑷缺少适当的激励机制。激励产生效益，在农村信用社中，激励更侧重于短期福利和职务的提升。而缺少长期的、精神上的、激发团队精神的激励。这种短期目标的激励是不利于信用社长久发展的。它们将会在职工中形成你争我夺相互芥蒂，行贿受贿等等方面的问题。

农村信用社制度缺陷的原因

在探讨农村信用社制度的缺陷原因的时候很多人走入了误区，极端或者浅显的看待制度缺陷问题，笔者认为在制度缺陷方面主要有以下几个方面应该进行探讨：

⑴产权不明晰

 产权不明晰，权责就无法对应，权责就无法对应则在制度安排和组织运营上就会产生问题，这是信用社制度出现缺陷的症结所在。产权的这一系列问题已经成为农村信用社在发展道路上的严重阻碍。

⑵政府的干预和托管

农村信用社制度缺陷的另一个主要原因在于政府的干预和托管。在农村信用社过去的运营中，政府尤其是地方政府的直接干预和参与农村信用社的经营决策是导致信用社产生不良贷款的主要根源，而大量的不良贷款直接造成了信用社的资不抵债，举步维艰。可以说在过去的经营中，某些地方政府把信用社当成了自己的“取款机”，这也使农村信用社金融服务的功能在一定意义上扭曲。

同时，人民银行作为农村信用社的管理部门也并不是完全合理的，是未经过出资人同意的，尤其是人民银行的双重身份——既是农村信用社的管理者又作为整个金融行业的监督者对其进行监督。这双重身份给串谋和投机创造了一定的空间，也是导致外部人控制的重要条件。

⑶法律法规的落后

 金融行业随社会主义市场经济的发展也在不断的迅速发展之中，但是金融立法却相对落后于金融行业的发展速度，尤其是关于农村信用社方面的立法更是存在着大量的问题。到目前为止，并没有任何一个立法对农村信用社的合作制性质作出相关的、明确的法律规定，也没有对农村信用社的改革提供任何依据：如果农村信用社要走股份制道路该采用何种立法对其进行规范，如果农村信用社要继续合作化道路在今后的经营中又该用那种立法进行规范更加合理？法律制度的空白已经给农村信用社过去的经营带来了很多问题，而农村信用社的未来改革亦没有法律保障，这是农村信用社面对的最为直接的外部环境约束。

合作制受到的冲击

很多人把农村信用社的种种缺陷归结于合作制本身的不合理。认为合作制是与市场经济相背离的制度安排，尤其是信用社经营的失败，更为持有这种观点的人提供了实际的依据。但是，应该肯定的说合作制并不是信用社制度缺陷的根本和主要问题。合作制是社会主义的一种重要的组织形式，其本身并不存在任何问题，只是在合作制与信用社的结合时由于政策、法制以及外部环境的不健全等原因，而造成了似乎合作制本身存在问题的假象。

国家目前对农村信用社制度的改进思路

关于农村信用社治理结构和经营机制的完善方式，目前理论界有三种典型的思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。此外，理论界还曾一度流行“再国有化”的说法，即将农村信用社和中国农业银行再合并。这三种思路各有优势，实行时也各有利弊，最重要的是在实施过程中用何种机制和结构使农村信用社可以真正高效的运营起来。

四、相关思考

产权理论是近些年在国内比较有影响的理论之一，社会主义市场经济是需要以产权为依托的，笔者将就农村信用社的问题从产权方面提出自己的思考。

关于产权概念的界定，理论界各有观点：

美国经济学家科斯是产权理论的主要代表人物，他的成名得益于他的两篇重要论文，一是《企业性质》（1937年），二是《社会成本问题》（1960年）。他对产权概念的主要观点是： 产权不是指所有权，只有当两个经济型为主体或所有权主体发生交易时，才会出现产权问题，产权不同于所有权但又与所有权有关，产权涉及到的是两种所有权之间的关系，即平等的所有权主体之间的权责利关系。

美国产权经济学家德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上他们能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期，这些预期通过社会法律、习俗和道德予以表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特有的方式行事的权利。”他还指出：“所谓产权，意指使自己或他人受益受损的权利。”产权是界定人们如何受益以及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以改变人们所采取的行动。

西方经济学中的产权理论也存在很多问题，尤其对社会主义的中国来说。比如，科斯认为产权应该界定到自然人，即“私有”，并且还认为私有制经济的效率高于公有制经济，所以在引入产权理论的同时，我们应该取其精华，去其糟粕。

而马克思注意政治经济学“一般认为，产权是财产关系的法律范畴，这种财产关系包含财产的所有权，即财产的最终归属权，也包括具体占有、使用交易、收益、处置等权利。”所以产权被界定为“建立在一定生产资料所有制基础上的财产的归属权利和财产的行为权利，这种权利要有法律的保障，他人不得侵犯。”

产权的具体特征表现为⑴产权的多元性。由于围绕财产的各项权利分属于不同的主体，同一所有制内部的所有权、占有权、支配权、使用权都可以有不同的产权安排，从而形成多元的产权关系。⑵产权的排他性。即各种产权主体具有独立的行使该项产权的职能，不允许他人侵犯。⑶产权的交易性。即各种产权在不同主体之间的有偿转让。⑷产权的行为性。是指产权主体对其财产权利的运作。

引入产权理论，对我国农村信用社的产权进行分析如下：

我国农村信用社的产权状况十分复杂。从信用社目前的股金（暂时称为股金，因为合作制并没有专业的术语来形容这种产权资金投入。）构成来看，有农产社员股，信用社职工社员股，国家股，法人股，乡村集体股等，另外长期的经营形成的内部积累如何处理也没有作出明确的规定，这就造成了长期以来农村信用社产权关系的模糊。我国农村信用社的产权问题表现为：

 

1 所有者的“缺位”和管理者的“越位”。由于“所有者”的庞杂和其关系的复杂化，以至于他们从一开始到现在都没有形成一个合理的、系统的体制来对所有的财产进行管理和监督。“所有者”自身缺乏产权理念，同时制度、法律安排上出现失效和滞后，这种种的原因造成了“所有者”的缺位。一项资产如果没有主人或者主人由于各种原因对资产无法监督，这就会产生资产的外部侵蚀和内部侵蚀直至资产的破产或消亡。所以说“所有者”的缺位对一个以赢利为目的的组织是身份可怕的。从目前看，农村信用社政策由国家制定，管理由国家代理，所有者的位置正处于缺失之中。而国家并非唯一的产权拥有者，只是众多“所有者”中的一员，信用社的管理采用国家任命制或者实际上采用国家任命制，并且缺乏“所有者”的约束，这种管理权限并非由所有者赋予，而是一种“代理者”的赋予，在缺乏监督的情况下，管理者言人成为资产的产权所有者，这种“越位”是长期以来的不合理的产权问题，很容易造成资产的运营失误与内部侵蚀。　

2目前种种改革对产权的漠视。农村信用社不管走股份制道路、合作制道路还是从别的方面进行改革，这一系列的改革都是由国家出台的，但是国家并非信用社的出资人或者只是少数本金的所有者，他对信用社的改革视为经出资人同意的，是一种管理上的越位。

而产权的所有者包括农产社员、信用社职工社员以及乡村集体等并没有重视自己作为出资人所应有的权利与义务，对运营和改革放任自由，其本身就是对产权的一种漠视，这就造成了信用社在经历50多年的发展后，完全脱离了出资人的信度范畴，成为无人认领的放任自由的金融组织。

3．产权利益分配的不合理。收益权是通过资产的利用而获得一定利益的权利，可以说它是所有权直接派生出来的一项产权权能。刘诗白在《产权新论》（西南财经大学出版社，1993年.第一版）中提到“所有者的权利内涵表现在收益上”,“对于所有者来说，财产主要表现为收益权或者得利权” 。从现有的情况看农村信用社的内部积累一直没有得到很好的解决，没有规定利益将以何种方式进行分配，没有收益的产权其本身就是一个空名，这也是亟待解决的问题。

4.产权与合作制。

合作制是社会主义范畴内一项组织机制，产权则是资本主义发展到一定时期的必需元素，这两者看似充满了意识形态的矛盾，特别是合作制的农村信用社中出现了很大的问题，人们不得不怀疑这二者的兼容性。实际上合作制并非不能与产权相交融，产权界定清晰，产权的所有者以一定的制度安排参与管理监督，而收益与亏损由所有者和管理者共同承担，只要产权问题解决，并予以完善的制度，剩下的一切都会顺理成章的运行起来。

五、相关结论

结论1：农村信用社从建立到现在的种种制度改革虽然在一定程度一定时期改善了其经营管理，但是其制度仍然存在很大问题，这种改革没有解决农村信用社制度缺陷的症结。

结论2：农村信用社的经营有其比较优势和比较劣势，如果这种比较劣势得不到很好的处理很可能导致信用社全系统的危机。

结论3：合作制并非农村信用社出现制度问题的根本，合作制本质上并不存在任何问题，只是合作制在应用过程中制度、法制的安排上出现失效。

结论4：产权问题是目前信用社所应该解决的首要问题。产权不明晰是农村信用社制度缺陷的根源，而国家对于产权、制度的种种改革的前提是不合理的，未经出资人同意的。这种改革没没有涉及信用社问题症结或者涉及很浅。 

六、对农村信用社制度的建议

目前对农村信用社的改革意见上，很多经济学家和管理学家都有自己的观点，可谓“仁者见仁，智者见智”。不管农村信用社将来应该走哪种发展道路，笔者认为农村信用社都应该做到制度的尽可能完善，这样农村信用社的发展才可能长久下去。

1产权制度的完善。这是应该解决的最急迫和最困难的问题，产权的明确化有着很多的阻碍，需要各个方面的努力。

2内部管理机制的完善。应该制定出全面的层次分明、责任分明、奖惩分明的内部制度。

3监督机制的改进。从制度到实际上都给与内部审计部门以较大的独立性，这样审计部门才能最大的发挥监督作用。

4国家直接干预的减少。国家应该尽量从经济渠道和法律渠道对农村信用社进行监督和管理，而减少直接的、行政命令式的干预。从而减少政府失效对农村信用社的经营带来负面效应。

最后需要提醒的是政府应该在立法上进行对农村信用社的规范和管理，使农村信用社的发展有一个较好的外部法制环境。

参 考 文 献

陈雪飞：《农村信用社制度：理论与实践》中国经济出版社2005年第一版 

魏 辉：《完善农村信用社激励与约束机制的探讨》中国金融网

刘诗白：《产权新论》，西南财经大学出版社1993年第一版

罗纳得·哈里·科斯：《论生产的制度结构》，上海三联出版社，1994年第一版

H·德姆塞茨：《财产权利与制度变迁》，上海三联出版社，1991年12月第一版

6.古书堂、宋则行：《政治经济学－社会主义部分》陕西人民出版社，2003年1月第一版

7.赵守国：《企业产权制度研究》，西北大学出版社，1999年7月第一版