关于对小额信贷可持续发展的研究

 内容摘要 ......................................................2

1 小额信贷可持续发展的含义.......... ......... .................31.1财务上的持续性............. ..... .......................... 31.2金融创新能力.................. .... .........................41.3目标群体的持续选择............ ..............................41.4机构及人员的持续性........... .............................. 52 实现小额信贷可持续发展的障碍................................. 52.1小额信贷主体存在的问题............. ... .................... 62.1.1金融机构存在的问题........................................ 62.1.2非政府组织存在的问题 ....... ..............................72.2目标群体存在的问题 .......................... ...............83 小额信贷可持续发展的思路 .................. ..................93.1大力发展非政府组织 ....................... ..................93.2农村信用社继续做好小额信贷业务 .... ........................103.2.1解决农村信用社的资金来源问题 .............................103.2.2利率问题............... ... ... ... ... ..................113.3小额信贷机构的内部管理..................................... 123.3.1财务管理 ............ ....................................123.3.2人员管理 ........ ... ... ................................133.4慎重对待小额信贷的监管问题..................................133.5小额信贷的风险防范... ......................................143.5.1严格考察借款人的信用......................................143.5.2机构本身设置准备金 .......................................143.5.3创造良好的宏观环境 .......................................14

参考文献 ......................................................16

内 容 摘 要

虽着近几年我国政府对“三农”问题的重视以及央行大力鼓励农村信用社开展小额信贷，小额度的信贷服务活动在农村金融活动中扮演着越来越重要的角色，同时，小额信贷无疑对农民脱贫致富也起了非常重要的作用。但是，在其实施过程中仍存在这一些问题，需要不断完善改革。如何实现小额信贷的可持续发展，成为当前小额信贷面临的一大难题。本文首先提出了小额信贷可持续发展的概念，然后分析了国内实现小额信贷可持续发展的障碍，最后提出了实现小额信贷可持续发展的思路。

关于对小额信贷可持续发展的研究

小额信贷最早出现在上世纪70年代的孟加拉国，鉴于其在扶贫开发方面的巨大优势，小额信贷受到越来越多发展中国家的欢迎，并很快推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多国家。小额信贷作为发展中国家缓解贫困、促进就业的一种新型的金融方式，已经引起了全世界的广泛关注。我国于1993年开始引进小额信贷，经过十几年的摸索，取得了一定成效，同时也暴露出很多的问题，严重制约了小额信贷的可持续发展。

我国目前正在全面推广小额信贷，由于在具体实践中过多的考虑其扶贫功效，较少考虑利润和回报，再加上种种政策限制，导致其很难走上可持续发展之路。如果将为低收入人口提供可持续的金融服务作为小额信贷的终极目标，那么中国目前的小额信贷项目大部分仍处于发展初期，要达到可持续发展仍面临一系列的障碍，仍需要大量的政策改革和制度创新。

1. 小额信贷可持续发展的含义

“小额信贷”(Microfinance)起源于孟加拉国的乡村银行，是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。小额信贷可持续发展不仅是指小额信贷机构的持久生存，也包括小额信贷市场份额的持续增长，还包括小额信贷通过金融创新和服务创新以增强生存能力的功能。具体来说，小额信贷可持续发展的含义有以下几个方面：

1.1 财务上的持续性

财务上的持续性对小额信贷的生存与发展至关重要。一方面，小额信贷作为一种提供给低收入人群的金融服务，反映的是一种信贷关系。这种借贷的金融关系决定了小额信贷机构不应被视为一种单纯的扶贫机构，而应把其看成一种正常的经营业务。从实践中来看，小额信贷开始运作的前几年可能会有财务上的亏损。这种暂时的亏损是一种市场进入或新建企业成本，而这种成本是为今后的正常经营服务的。另一方面，根据市场利率确定贷款利率，从而使利差收入能够补偿成本，实现小额信贷财务上的持续性。尽管小额信贷不以获利为目的，但考虑小额信贷的操作成本和业务难度高于商业银行，所以，小额信贷的利率不低于商业银行的平均利率是完全可以理解的。

1.2 金融创新能力

成功的小额信贷机构都需要通过一系列的金融创新，持续地扩展为低收入人群提供的金融服务市场。金融创新应当包括多种金融工具的使用或配合使用，在金融产品方面则要求能提供满足借款人需要的产品，如把贷款设计的适合低收入人群的需要，并能自动瞄准、选择低收入人群；实行小户联保，对贫困户自愿组织的小组发放贷款，从而降低操作成本和信贷风险等。只有那些符合客户需要的、根据其特点所设计的信贷服务才能持续发展下去。

1.3 目标群体的持续选择

小额信贷不是为商业银行设计的盈利的金融业务，其业务对象必须是贫困人群，盈利只是市场法则的要求。要保证小额信贷目标群体的可持续选择，就必须对目标群体有一个完整的理解。一方面，为保证小额信贷财务上的可持续性，应将还款能力较强的贫困人口及微型企业纳入目标群体。要把有能力创收的与没有能力创收的低收入人群分开，用小额信贷的方法持续地支持前一部分人，使其脱贫致富，这样就可以把其他的资源用于直接援助最贫困的、暂时还没有创收能力的贫困人口，如残疾或老龄人口。另一方面，要把稳妥的、持续的向贫困人口提供金融服务当作小额信贷的持久目标。不仅要寻找、瞄准贫困人口，而且要持续不断地为其服务，因为一旦中断这种服务，将很可能使这一部分人群又陷入贫困。

1.4 机构及人员的持续性

机构的持续性是指有专门的机构管理和经营小额信贷。目前中国从事小额信贷的机构主要是农村金融机构(农业银行、农村信用社、邮政储蓄)和在扶贫为名义下运行的民间团体。而专门从事小额信贷的金融机构由于政策的限制还不存在。机构的持续性还包括机构排除干扰因素的能力，这其中主要是指政府及其行政行为，也包括地方势力和传统势力。从小额信贷的实际工作需要来看，应有一支受过良好培训、业务素质和思想道德素质都较高的专职人员。人员不稳定和素质偏低，以及员工报酬偏低等都是影响小额信贷可持续发展的不利条件。

2. 实现小额信贷可持续发展的障碍

2001年12月中国人民银行发布了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，在全国全面推进小额信贷项目。2005年中央1号文件《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，由此可见，小额信贷在我国具有广阔的发展空间和发展基础。 目前，全国所有的农村信用社都发放了农户小额信用贷款，广大农户得到了农村信用社小额信用贷款的支持，可以说小额信贷正在中国全面展开。但是在各地喜报频传的同时，应该冷静的看到，我国的小额信贷之所以迅速发展，在很大程度上是政府大力推动的结果，走的是一条单纯的以扶贫为目的、渗透着大量行政手段的发展道路。在发展的过程中一些矛盾和问题已经显现出来，阻碍了小额信贷的可持续发展。

2.1 小额信贷主体存在的问题

目前我国小额信贷的类型主要可以分为两种，正规金融机构(农业银行、农村信用社、邮政储蓄)开展的小额信贷和非政府组织开展的小额信贷机构。两种类型的组织在地位上是不同的，农业银行农村信用社与邮政储蓄属于正规的金融机构，小额信贷是其日常金融活动的一个部分。而非政府组织的小额信贷机构，几乎都是在民政部门注册的群众性团体，本身并不具备开展包括信贷在内的金融服务的资格，但在扶贫的名义下，实际开展着小额信贷工作。

2.1.1 金融机构存在的问题

一是农村信用社缺乏足够的资金。目前，许多农村信用社的资金缺口越来越大。和商业银行相比，农村信用社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推广农户小额信用贷款，农村信用社资金需求量大增；另一方面由于当前金融市场竞争激烈，农村金融市场的资金很大一部分流入了商业银行，没能真正用到支农中去，从而使农村信用社的存款增长不能满足支农贷款需求的增长；再者，由于央行为支持“三农”，对于小额信贷规定了优惠利率，但政府在税收上却没有给农村信用社必要的照顾，这使农村信用社负担在不断加大。从而导致农村信用社既面临着支付性风险，又要满足支农资金的需求，资金问题最终成为农村信用社推广农户小额信用贷款的核心问题。二是认识上不足，操作上违规。一方面，不少地方对小额信贷的思想认识不够或出于自身利益的考虑，贯彻落实不积极、不主动。由于小额信贷工作是个循序渐进的过程，不能直接、快速地显现基层党政领导的政绩，因此，许多地方领导干部宁愿将这笔钱拢到一起搞些“形象工程”，而不原花费太多的精力去搞农村信用工程建设。同时，部分农村信用社坚持利益最大化原则，热衷于放大额贷款，缘由是能从中得到实惠，而发放小额信贷牵涉到千家万户，不仅工作量大，而且自身利益少。因此，表现相对比较冷淡。另一方面，有些地方工作简单化，片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确，有的地方和农村信用社甚至把推广农户小额信用贷款和创建信用村(镇)工作当作一次性“活动”来搞，使推广农户小额信用贷款和信用村(镇)建设性质发生变质，工作难以持久。此外，各种违规贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。

2.1.2 非政府组织存在的问题

我国为保持金融秩序的稳定，对金融活动实行严格的控制，这在很大程度上制约了小额信贷的可持续发展。一是金融机构准入控制。中国对金融机构和金融活动实行严格的控制，只有经过中央银行批准的金融机构才能合法从事金融业务。这一控制从根本上动摇了小额信贷机构发展成可持续的金融服务机构的基础。但是，2008年，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，这必将促进农村金融体系的完善和农村金融服务水平的提高，促进城乡金融和城乡经济的协调发展，促进社会主义新农村与和谐社会的构建。设立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举，对于促进农村地区投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成，进而更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设，促进农村经济社会和谐发展和进步，具有十分重要的意义。二是资金来源的控制。小额信贷机构不能吸收低成本的储蓄，也不能从银行获得商业性贷款。目前唯一资金渠道是国内和国际组织的资助和部分扶贫贷款。然而，只靠捐赠和贷款永远不可能发展出可持续的小额信贷机构。三是利率控制。小额信贷机构要想长期维持，就要注意其可持续性，最少在财务上要体现盈利性，而我国对存贷款利率仍实行严格控制。利率控制使目前大部分小额信贷机构收取的利率不能补偿操作费用，因而，大多数非政府小额信贷机构仍只能基本实现账面上的盈利，一旦计入各种进入机构的低息贷款的机会成本，没有一家能实现盈利。以中国扶贫基金会为例，其2001年的年报显示，2001年总收入合计为6 531．66万元，其中属于捐赠的资金与物资总计高达5101.2万元，占其总收入的大约78％。这就意味着通过机构自身项目的运作所产生的效益只有656．83万元，只占总收入的大约lO％。

2.2 目标群体存在的问题

一是农民对小额信贷理解错误。部分农民把小额信贷误认为是政府下发的救济款，因此出现农户争抢小额信贷现象，给政府和农村信用社工作增加了压力。二是小额信贷目标群体的选择定位不准确。只有那些具备一定的还贷能力，但生产资金缺乏的农户才是小额信贷的真正目标群体。而实际上，有些只为解决温饱或为争取国家救济的农户也得到了贷款。三是农户技术信息缺乏。在经济比较落后的农村，农民在缺乏资金的同时，更重要的是缺乏技术和信息，小额农贷只是为部分农民解决了资金不足的困难，技术信息的配套服务没有跟上，影响了农户的还贷率。

3.小额信贷可持续发展的思路

3.1 大力发展非政府组织

从国际经验来看，一些成功的小额信贷都是非政府组织操作的。非政府组织在开展小额信贷时，以农户要求为导向，采取自下而上的方法，设计有针对性的帮扶项目，解决了扶贫到村、到户问题。非政府组织不是政府机构，依靠政府但又不依赖政府。人员公开招聘，有完善的奖惩措施，工作细致化、信息透明化、财务公开化，确保工作效率。在资金使用效率上，保证资金安排直接到农户，从而排除或减少中间环节流失。小额信贷在起步时期不具有正规化的机构身份，这几乎是在世界所有国家发展小额信贷时面临的共同问题。而能否成为真正的金融机构，对于小额信贷组织是至关重要的。因为这将决定机构是否能够吸收储蓄。机构只有成为正式的金融机构，通过取得外来储蓄这类相对稳定而廉价的资源实现自我繁衍，而不是依赖于不确定的捐款、赞助，才能保证长期的持续发展。努力使得机构正规化，变为合法的金融机构，一般的做法是：首先，确定明确的发展目标，通过服务培养客户群，建立机构良好的信誉；其次，则要努力加强小额信贷组织与管理制度的建设，在资金来源结构和经营管理方面逐步达到正规金融机构要求的标准；最后，加强与金融监管部门的沟通，获得中央金融监管部门的法律许可，成为正规或特殊的金融机构。在我国，为了小额信贷的健康发展，有必要给予小额信贷机构在机构地位、利率设定方面以更为广阔的发展空间。首先是放松在利率方面的管制，但并不允许这些小额信贷机构吸收存款，先通过个人或机构的钱，通过利差赚回投资，这样在金融上国家并不需要承担什么风险；然后再允许吸收存款，当机构的实力发展到一定的程度，政府也具有了监管的能力，再让这些小额信贷机构成为真正的专门金融机构。毕竟，通过存款作为长期且廉价的信贷资源，对于小额信贷的长期持续发展是最重要的。小额信贷机构将来甚至可以发展成区域性的小银行。

3.2 农村信用社继续做好小额信贷业务

事实证明，农村信用社在中国的金融体制中是一个既得不到政策与资金优惠，同时又必须承担大量政府职能的部门，虽然近几年农村信用社进行了一系列的改革，但是自身权属的不明直接决定了其很难有机会成为可持续发展的小额信贷机构。因此，农户小额信贷可以成为未来农村金融体制建设的重要部分，但农户小额信贷不能成为今后方向的全部。但是，从我国国情来讲，目前还离不开农村信用社在促进农村经济发展和农民脱贫致富方面发挥的作用。因此，要采取各种措施，使其发挥最大的作用。

3.2.1 解决农村信用社的资金来源问题

农村信用社的资金来源是有限的，除去一部分信用社自己解决以外，很大一部分是依靠人民银行再贷款。农村信用社作为为农村服务的行业，中央银行扶持，进行再贷款也是应该的，但这不是长远之计，容易产生农村信用社对中央银行依赖，这是一种道德性风险。因此，需要寻求新的办法来解决农村信用社资金问题，最根本的就是要建立一种制度，或者一个机制，促使农村流到城市的资金流回农村去。从中央银行来说，还没有完全做到中央银行吸收农村信用社资金，完全用到农村去。随着邮政储蓄银行的建立，笔者认为可以将对邮政储蓄吸收的农村资金进行限制，和农村信用社一样要求其在投放贷款时支农贷款要占到70%以上，因为邮政储蓄是目前农村资金“漏出”的一个最主要的渠道。资金问题是当前农村信用社发展当中的一个主要问题，需要多种形式、多种渠道来解决，如根据农户的存款记录，对其贷款给予一定的利率优惠等。 

3.2.2 利率问题

小额信贷中农户对利率不敏感，其首先考虑的不是利率问题，而是能不能借贷的问题。因此，贷款利率可以稍微高一点。目前，农户小额信用贷款利率一般比较优惠(降低)，农村信用社吸储利率是国家规定的基准利率。这种吸储利率不高，而放贷利率降低的政策，固然可能对农户有利，但存贷利差的缩小，将可能使多数农村信用社本来就资产质量低下和亏损严重的经营状况进一步恶化，从长远看对农户也不利。国内外经验表明，只有采用市场利率(即略高于其他一般性贷款的利率)，才可能实现运作机构和这项业务的可持续发展。笔者认为，可行的方法应是对于农村信用社适当提高存款利率，从而促进其扩大支农资金的筹集，同时相应提高贷款利率，使农村信用社在服务三农的同时，有一定的盈利空间。或者说，应实行在规范信用社业务经营和对其加强经营监管的基础上，相对其他金融机构，进一步放开对信用社的利率管制；或者实行先加大其存贷利率浮动幅度，再逐步实现利率放开的政策。利率自由浮动并最终实现利率市场化是我国利率改革的最终日标。放开农村信用合作社存贷款利率是一项一举多得的措施，一方面扩大农村信用合作社的经营自主权，利用其灵活机制，多吸收存款，更好地支持农村经济的发展；另一方面也可以为利率全面市场化积累经验。 

3.3 小额信贷机构的内部管理

目前，妨碍小额信贷健康发展的因素中，内部因素的作用大于外部因素，而且，多数小额信贷机构不认为外部因素为目前小额信贷机构发展的重要障碍。小额信贷发展的指导思想应立足于建设持续发展和负责任的机构，而其能否健康发展的自身条件则是运营水平的高低。

3.3.1 财务管理

国际上，小额信贷产业界越来越重视对小额信贷机构财务管理的研究。我国小额信贷的会计和财务管理体系目前正处在逐步建立和完善的过程中。在1996年底以前的试点初期阶段，几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次，当时绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度；大多数工作人员缺乏金融业务知识，业务素质低。从1997年起，政府开始试点和推广小额信贷，由于得到了地方金融机构的支持与帮助，各小额信贷项目才开始逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训，已经建立起相应的会计制度和财务管理体系，每月完成统一的财务报表(损益表和资产负债表)，并按国际机构SEEP(小企业教育促进项目)财务分析比率框架进行财务比率分析。小额信贷的财务管理是一个很重要的问题，必须逐步建立符合国际规范的会计制度和内部监督系统，使小额信贷机构的运营走向规范化。同时，可以考虑对小额信贷项目运行情况的财务报告进行审计。

 3.3.2人员管理

要成为一个成功的小额信贷机构，从机构内部因素看，领导层的状况、管理规则、指导思想等都是一些关键性的因素，而这其中，领导层状况是最重要的要素。此外，要加强对工作人员的培训，建立明确的员工业绩考核，激励奖惩制度。要防止两种倾向，一种是认为小额信用贷款属于“包放、包收”贷款，要实行贷款损失全额赔偿；另一种是认为小额信用贷款是“政策性”贷款，贷款损失不必追究赔偿责任。以上两种观点都是不恰当的，农户信用贷款存在着事实风险，但通过强化管理可以降低和控制贷款风险。因此，对农户小额信贷确定一个适当的不良贷款比例，应参照本地区农户小额信贷的不良贷款平均比例确定相应的不良贷款考核指标，实行超过指标比例赔偿、低于指标比例适当奖励的办法，以调动信贷员管好贷款的积极性。

3.4 慎重对待小额信贷的监管问题

目前，有很多人主张规范和监管小额信贷，担心如无规则，可能将金融市场搞乱，甚至影响经济和社会的发展。监管是一个需要解决的问题，但是在目前的情况下，小额信贷才刚刚起步，其发展的“瓶颈”是缺少不依赖持续补贴而生存的小额信贷机构，缺少能够覆盖大量商业性资金成本而能赢利和正常运作的小额信贷机构。如果对刚刚发展的小额信贷进行管制，而且是毫无经验的监管，没有合理有效的规范，很可能会起到反作用，制约其发展。更何况，监管的成本十分昂贵，这种成本既包括监管机构的操作成本，还包括由于借口规范和监管而造成的制止革新的非金融成本。因此，对没有相当大数量合法许可的小额信贷机构时，建立小额信贷专门规范机构可能为时还早。目前比较可行的办法是利用现有机构，改革金融监管规则，通过规则例外的办法解决有关问题。

3.5 小额信贷的风险防范

小额信贷存在的风险主要来自于天灾人祸，要采取各种措施防范小额信贷的风险：完善农户小额信用贷款内部控制制度，结合小额信贷业务发展状况，建立和不断完善业务监督、财务管理、风险预测等各项内控制度，尤其加强对小额信用贷款质量的考核，对小额信贷放得出、收得回的信贷人员给予鼓励。建立农户小额信贷风险机制，强化审计稽核部门的监督功能，对农户小额信用贷款工作做到事前、事中、事后全程稽核。 加强金融法制建设，为小额农贷发展提供所需要的政策、法律环境。

3.5.1 严格考察借款人的信用

一方面要以利用当地的组织为主，另外还要培训工作人员的责任心和工作精神，以识别有生产能力的贷款对象，从而最大限度地降低贷款风险。

3.5.2 机构本身设置准备金

小额信贷机构本身应设置有一个坏账的准备金，来弥补确实收不回来的呆账。目前，我国小额信贷扶贫项目，包括政府项目和绝大多数外援及民间机构的项目基本都实行强制性储蓄，即以小组基金的形式，以此替代抵押担保。同时，有些项目还实行按还款频率每次存款相当于贷款额的一定比例。例如：社科院“扶贫社”项目规定：每个借款人在借款时拿出贷款额的5％存入小组基金，每周每人还要在此基金中存入l元钱或贷款额度的0．1％。

3.5.3创造良好的宏观环境

为防范风险，各级各部门要通力合作，综合运用法律、政策、舆论监督等各种方式督促落实农村信用社债权，营造良好的社会信用环境。首先继续推行农户“贷款证”制度，将小额农户信贷纳入个人征信体系，让农户个人信用得到规范，并使它成为社会守信的基础工程，创建信用保障和支持系统。其次，大力加强诚信教育，通过强化对农民诚实守信教育、开展创建信用乡镇、信用村、信用农户等活动，为讲信用的农户开绿灯，提高授信额度，对失信农户取消授信资格、降低信用等级等，促进增强农民信用意识的，营造稳定、和谐的融资环境。最后，探索建立优化农村金融生态环境建设的考核评价机制，制定落实奖惩措施，尽快把农村金融生态环境建设的评价工作纳入到对基层政府和各有关部门的目标考核范围，有效保护金融资源产权所有者的合法权益，规范有关当事人的金融行为，逐步形成优化农村金融生态环境的长效机制。

我国是一个扶贫任务艰巨的大国，在温饱问题基本解决之后，2l世纪脆弱性和低保障性引起的返贫问题在全国将变成最突出的问题。小额信贷是被各国实践证明的、消除贫困的最有力和最有效的工具，应该把小额信贷看成是一种经济行为，侧重于其经营的效率和经济效益，各方面共同努力，采取各种措施，以实现小额信贷可持续发展，使之能够更长久地为低收入或贫困群体服务。

参 考 文 献

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[2] 张功平.央行统计：中国发放农户小额信用贷款达789亿[N]．金融时报，2002．

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[4] 杜晓山，孙若梅．中国小额信贷的实践和政策思考[J]．财贸经济，2000．

[5] 张乐柱.农村合作金融制度研究[M].辽宁：中国农业出版社，2005，（12）：60．

[6] 焦瑾璞，杨骏.小额信贷与农村金融[M].北京：中国金融出版社，2006，（10）：10-13.