新形势下如何完善农村信用社稽核监督机制

农村信用社稽核管理现状

管理体制不顺

内部管理薄弱，内控制度得不到落实

缺少有效监督制约，对违规行为的制裁力度不够

新形势下农村信用社内部稽核审计的不足

内部稽核审计缺乏相对独立性

缺乏独立的风险管理体系

稽核工作手段滞后

稽核队伍建设及人员综合素质有待提高

改革稽核监督体制，确保审计稽查部门的职能充分发挥

强化稽核审计的独立性，树立稽核监督的权威性

建立健全风险识别体系和风险评估机制

创新稽核手段，适应业务变化

加强稽核队伍建设，提高稽核人员综合素质

内 容 摘 要

农村信用社稽核工作是农村信用社对其业务经营管理活动的各项自律、自控机制进行的再监督，是农村信用社自我监督、主动规范、查错除弊、规避风险的重要手段。稽核工作作为农村信用社自身的内审行为，贯穿于各项业务始终，对于维护农村信用社的稳健经营和可持续发展起着至关重要的作用。当前伴随着农村信用社体制改革的不断深化，农村信用社已由县乡两级法人单位成功组建县级统一法人社，实行了县级联社一级核算，电子信息技术得到全面运用，信贷管理、会计核算、临柜业务的操作微机化、程序化，数据信息虚拟化，各项业务发展迅速，新的业务品种不断推出，业务量剧增。

但是，内部稽核审计仍然停滞在过去县乡两级法人时期的监督模式，内部审计的主要功能是查错除弊，稽核手段主要依靠手工操作的模式，通过现场查阅传票、登记簿、报表等方式来完成。显然现有的稽核模式、稽核手段、稽核理念以及稽核队伍建设已很难适应当前的业务发展需要。

这种稽核的内审机制，成长缓慢，进步不大，手段单一，拓展性不强。随着农村信用社商业化进程的加快，如何强化稽核监督功能，是摆在我们稽核队伍面前的重要话题。笔者就如何强化农村信用社稽核监督机制作一探讨。

新形式下如何完善农村信用社稽核监督机制

随着全国农村信用社改革工作的顺利进行，农村信用社已由县乡两级法人单位成功组建县级统一法人社，实行了县级联社一级核算，电子信息技术得到全面运用，信贷管理、会计核算、临柜业务的操作微机化、程序化，数据信息虚拟化，各项业务发展迅速，新的业务品种不断推出，业务量剧增。农村信用社在面临更大发展机遇的同时，也将承受前所未有的竞争与挑战。对于发展中的农村信用社来说，经营风险问题是一个首要的、不容忽视的大问题。所谓风险，并不仅仅只是针对不良贷款而言，在信用社的经营管理活动中，由于各种不确定因素的存在，而给信用社的经营效益带来的可能损失，都属于风险的范畴。

农村信用社的经营风险是多年来各种错综复杂的矛盾积累形成的，既有管理体制、信用环境、行业政策的原因，也有经营方针、内部控制、信贷管理的疏漏，还有领导决策、具体实施、人员素质等方面的失误。对于农村信用社存在的经营风险，必须把它置于有效的监管体系中，特别是要从内部稽核审计工作中得到控制，使其在变革中规避风险，创新中稳健经营，发展中不断消化存在的风险，才能收到好的效果。

农村信用社稽核工作是农村信用社对其业务经营管理活动的各项自律、自控机制进行的再监督，是农村信用社自我监督、主动规范、查错除弊、规避风险的重要手段。稽核工作作为农村信用社自身的内审行为，贯穿于各项业务始终，对于维护农村信用社的稳健经营和可持续发展起着至关重要的作用。

随着农村信用社体制改革的不断深化，经营管理和业务技术操作层面不断更新变化，然而目前农村信用社稽核工作却沿袭的仍然是以查错防弊为主的稽核内审体制，成长缓慢，进步不大，手段单一，拓展性不强。由此而来一些问题也不断显露出来，这些问题的暴露充分反映出农村信用社必须加强内部稽核监督机制的改革，以适应农村信用社不断发展的需要。如何强化稽核监督功能，是摆在我们稽核队伍面前的重要话题。为此笔者就如何强化农村信用社稽核监督机制作一探讨。

一、农村信用社稽核管理现状

（一）管理体制不顺

农村信用社的管理体制一直没有完全理顺，由于没有行成全国农村信用社统一的行业自律管理，造成农村信用社产权制度不明晰、法人治理结构不完善、内控制度难落实，再加上全国农村信用社各自为政，区域经济差异引起农村信用社经营差异过大，必然导致农村信用社经营方向、管理方法的错位，由此产生一定的经营风险。相应的农村信用社内部的稽核审计管理体制也建立在这种粗放的管理体系下，稽查部门一般由本级联社任命稽核监察人员，再来监督审计本联社各项工作，由于人情观念及某种原因，稽查人员必然要维护自身的利益，这就造成内部稽核审计工作走过场的多，稽查人员不能很好的发挥自身的权力，使监督机制流于形势。稽核监督管理体制不顺，法人治理结构不完善，是农村信用社经营风险产生的关键因素。

（二）内部管理薄弱，内控制度得不到落实

尽管农村信用社按照合作制原则建立了社员代表大会、理事会、监事会，但由于产权关系扭曲、法人治理结构和内控制度不健全等各种因素，民主管理难以落实，“三会”制度流于形式，不少地方存在着“理事不理、监事不监”现象。部分信用社内部管理人员由于长期受粗放型经营思想的影响，往往注重业务发展速度，而轻视业务发展效益，注重量的扩张，而轻视质的提高，违规经营现象时有发生。而内部稽核监督部门由于受本级联社任命，在查处违规违纪问题上总要受联社权威部门和领导干预，因此只能处理一些不涉及本级联社领导班子的问题，使内控制度得不到完全落实，稽核监督机制如同虚设。

（三）缺少有效监督制约，对违规行为的制裁力度不够

由于稽核人员受本级联社的指定，按照稽核监察下查一级的习惯，县级联社只能对下面信用社进行业务检查，但问题是现在全国农村信用社已完成统一法人组建，主要业务管理及决策权完全由县级经营班子来实施，作为本级稽核人员来说，既要在本级联社拿钱吃饭，又要对其进行监督制约，当发现一些违规违纪现象与领导班子的业务经营发生冲突这时，稽核监督的力度及对违规行为的制裁力度就明显显得不够。主要表现为对案件的查处不严，责任追究的力度不够。对违法违纪人员处理上，灵活性有余，原则性不足；重经济处罚，轻行政处分；避重就轻，只处理当事人，不层层追究相关责任人和领导责任；个别机构领导对违规违纪案件往往是大事化小、小事化了，甚至为保政绩，隐瞒案件，自行消化，使案件得不到及时查处，助长了作案人的侥幸心理。而农村信用社的上级稽核审计部门又未能真正做到全系统的垂直管理，所以作为最了解情况的本级稽核员只能片面服从本单位领导，只对同级领导负责，不能独立地进行审计检查和做出公正评价。由此稽核部门的内部审计在实施上缺乏权威性，往往只是对发现的问题建议、督促整改，很少给予处罚。

二、新形势下农村信用社内部稽核审计的不足

随着农村信用社改革的深入，新形势下，农村金融竞争将更加激烈，各种创新金融产品得到不断推广，业务操作全面微机化，业务流程程序化要求越来越高，对人的素质要求也越来越大高。要确保农村信用社农村金融主力军的地位，进一步提高农村信用社社会影响力，全面提升农村信用社核心竞争力，向现代金融企业迈进，必须积极寻求业务拓展取得突破，提高经营效益和资产质量，增强综合实力。同时，也要切实加强内部稽核审计，健全内控保障机制，规范内部管理，为业务工作的顺利开展奠定基础。

（一）内部稽核审计缺乏相对独立性

由于过去农村信用社裙带关系严重，工作开展举步维艰，极大地影响了稽核工作的进步和发展。大多数稽核员来源于当地，其兄弟姐妹可能在同一县域的信用社工作，在稽核查处中受制于裙带关系影响在所难免。即便稽核工作人员在当地没有裙带关系，被稽核信用社或相关人员也会通过各种渠道建立关系，求得大事化小，小事化了。

独立性的强弱直接关系到稽核审计效果，影响到稽核结果的客观公正性，是开展稽核审计工作的基石，但农村信用社内部稽核审计的先天性不足，导致稽核审计的效果大打折扣。一是组建县级统一法人社后，“三会”体制的运行尚处在初级阶段，监督保障机制还不健全，内部稽核审计的对口管理没有完全理顺，影响其职能作用的发挥。二是在实践中内部稽核审计部门不论是联社理事会领导的，还是由联社经营班子管理，都未能跳出利益共同体的圈子，在一定程度上存在自己审计自己的问题，陷入既当运动员又当裁判员的尴尬境地。三是稽核审计人员的人事、劳资、福利待遇等由县级联社管理，经营业绩的好坏直接影响到个人工资奖金，同时，现行的稽核人员“问责制”的实施，常常使稽核工作人员左右为难，如果稽核审计对查出的问题如实暴露将影响联社的综合考评，如果查而不处或不上报又怕稽核责任追究，最终的结果就是稽核审计各自为营，对稽核审计发现的问题由查处变为“包”或“保”，无形中会滋生查而不处还不如不查的稽核无用论思维，不利于稽核工作的开展，严重挫伤稽核审计人员的工作热情。四是农村信用社工作人员的地缘因素导致稽核工作人员往往与稽核对象存在千丝万缕的关系，加之稽核工作岗位的不断更迭，常常使稽核人员不能放开手脚工作，在一些问题的查处中难免会“大事化小，小事化了”，一定程度上也影响到稽核审计人员的工作主动性

（二）缺乏独立的风险管理体系

表现在农村信用社风险管理职责分散，缺乏专门的风险管理部门。根据巴塞尔委员会的定义，操作风险由人员、系统、流程和外部事件等四类因素引起，几乎涉及到各个职能部门。人员因素涉及到人力资源部门，系统因素涉及到科技部门，流程因素涉及业务部门及内部审计等部门，而外部事件会涉及安全保卫等部门。但从农村信用社的情况来看，不同类型的操作风险由不同的部门负责，没有一个协调部门。这种分散管理的做法使得农村信用社系统缺乏统一的风险管理战略和政策，高层管理者更是无法清楚了解信用社面临的操作风险整体状况。同时，分散管理还使得有些操作风险因无人管理而陷入真空状态。

（三）稽核工作手段滞后

一是农村信用社稽核审计长期以来的理念是以查错除弊、纠改完善为主流，没有真正引进风险导向审计思维，着眼风险防范确定稽核方向和稽核重点做得不够，内控制度的建立健全和高效运作没有制订操作性较强的规程，有效的事前预防、事中控制机制没有很好发挥作用。

二是相对于业务的快速发展，内部稽核审计仍然延用传统的手工操作，逐张翻阅会计凭证、逐笔复核利息计算、核对有关登记簿准确性与完整性，仅局限于对计算机输出的资料数据进行复核，对数据的处理过程、处理环境无法实现全方位稽核，将来柜员制运行后业务量剧增，业务操作的风险控制点较前有增无减，依靠稽核人员的手工审阅要防化风险显然力不从心。

三是没有充分挖掘、利用现有的网络资源实现非现场稽核，频繁的现场稽核审计占用大量的人力、财力，且缺乏针对性，不能迅速确定稽核要点，稽核审计的有效时间难以保证稽核效果。

四是因内部稽核审计的职能定位以及日常序时稽核工作过于注重业务的合规性、准确性、完整性，稽核人员往往会参与会计、信贷业务的具体执行、评价，没有突出稽核审计应有的职责范围和特性，在一定程度上与职能部门的业务辅导存在重复。而平时序时稽核及按要求填制的工作簿很容易使稽核人员按部就班操作，使审计者缺乏主动性、敏锐性。

（四）稽核队伍建设及人员综合素质有待提高

开展稽核审计工作要求稽核人员综合技能比较全面，熟悉各个业务的操作流程，具有一定的审计工作经验。由于历史原因，目前，农村信用社稽核队伍缺乏这方面的工作人员，加之稽核方面的培训学习较少，稽核人员更是知识技能透支严重。一是懂会计、精通计算机的复合型人才短缺，对开展综合业务网络系统、信贷风险系统的稽核造成一定的困难，有时候只能一边学习一边稽核，对一些问题不能及时发现是必然的，至于防范高科技做案尚难实现。二是稽核审计队伍的培训跟不上，不论是业务知识还是审计专业知识都比较欠缺，稽核审计更多的是凭经验工作，缺少理论知识的指导势必导致稽核审计创造性不足，相对落后的稽核审计与快速发展的业务衔接不够，影响稽核审计的有效性。三是现有稽核审计队伍大多就地取材，有些直接从业务岗位充实到稽核队伍当中，因缺少多个业务岗位的工作经验，稽核人员对一些业务环节的稽核审计不深不透，不能全面均衡地的开展稽核审计工作。

四、改革稽核监督体制，确保审计稽查部门的职能充分发挥

（一）强化稽核审计的独立性，树立稽核监督的权威性

加强内部稽核是促进农信用社依法稳健经营，有效防范经营风险的重要环节，是监督内控制度落实的关键部门。因此，强化内部稽核，提高内部控制能力应从改革稽核监督机制入手，树立起稽核部门的权威性，减少干预，赋予稽核部门相对的独立地位，并将对辖内机构的检查监督情况作为对其考核的一项重要内容。必要时应用电脑、网络等先进工具，对辖内各社进行非现场稽核。

要改变稽核工作独立性差的现状，各级管理人员特别是领导层应从根本上重视内部稽核审计，业务发展与内部管理要放在同等重要的位置，首先要逐步改革稽核管理体制，理顺内部稽核审计关系。对县级联社稽核部门实行上收一级管理，使稽核员在被稽核信用社实实在在没有任何经济利益和非工作性质的亲密关系。

一是调整县级联社内部稽核审计配置，成立省联社稽核大队，县级联社稽核人员由上级稽核部门统管统用，稽核人员的人事调动、福利待遇等均与所在联社脱离隶属关系，确保稽核队伍能保持客观公正的执法立场，从根本上解决内部稽核审计独立性不足的问题；

　二是在保留县级联社内部稽核审计的同时，要切实加强县级联社的交叉稽核审计，在稽核审计组成人员配备方面要有上级稽核部门人员参与，检查费用由上级联社统筹解决，被审计对象与稽核审计组要保持相对独立，从而提高交叉稽核审计的独立性和权威性，同时，对稽核过程和稽核结果要定期评价监督，健全稽核人员问责制，增强稽核人员的责任意识，调动稽核人员工作积极性；

三是发挥“三会”的职能作用，加强扩充联社监事会的监督职责，内部稽核审计部门直接向监事会报告工作，监事会向社员代表大会负责，联社的内部稽核审计部门应监督联社的各级经营管理活动，同时联社的内部稽核审计部门要接受上级联社稽核部门的指导和监督，联社稽核审计工作直接由上级联社稽核部门考核、评价，其工作调动和负责人的任命要经上级联社同意，从而确保稽核审计职能的正常发挥；

四是联社领导要重视并支持稽核审计部门开展工作，对稽核发现的问题应及时做出处理，为稽核部门创造宽松良好的外围环境，同时上级稽核审计部门也要对纠改处理结果定期进行检查，对处理不到位的要追究联社领导的责任。

（二）建立健全风险识别体系和风险评估机制

当前以风险为本的理念越来越强，农村信用社要按照新的巴塞尔资本协议框架要求，借鉴国际先进经验并运用现代科技手段，建立健全专门的风险部门，从风险组织流程、风险计量模型、风险数据库、风险管理信息系统等方面，建立科学的内部风险评级法，逐步建立覆盖所有业务风险的监控和评价预警系统，并进行持续的监控和定期评估。同时，应充分利用现代化的信息处理和通讯技术，建立灵敏的信息收集、加工、反馈信息，建立完整的信息交流渠道，使各项决策和业务经营活动建立在充分的信息支持的基础上，利用各种信息及时调整业务经营方针和发展策略，确保各项决策和经营管理活动的针对性和主动性，及时协调解决内部控制中的问题，消除信息传导失真，有效防范和控制经营风险。

同时应针对各类风险隐患整合业务流程，落实各项规章制度，制度建设是完善风险管理的基础。农村信用社制度建设要适应农村信用社改革的经营理念，要紧跟流程变革和业务创新，对现行的业务制度和流程进行彻底的检查、全面整合和完善，强化制度的自我修正功能，从根本上解决各类规章制度之间缺乏足够的相互制约性问题，真正做到“一个业务品种、一套业务流程、一套规章制度”的要求，实行内控管理标准化和规范化，使员工对自己的工作流程与职责有明确认识，将防范风险落实到每个具体环节。

有效落实各项规章制度是完善风险评估管理的保证，关键是要建立有效落实制度的长效机制，强化管理责任，制度分解到岗，责任到人，建立责任定性、考核定量的管理考评制度，建立合适的风险控制的奖惩制度，对各类违规行为严惩不贷，决不姑息迁就，以达到处罚一部分教育一大片的目的。对那些在执行制度、办理业务过程中表现突出的员工及执行内控表现优异的稽核人员应有所激励。

（三）创新稽核手段，适应业务变化

一是稽核审计要树立风险导向审计理念。稽核审计要着眼于各类风险的防范化解，从了解被审计单位内外环境入手，评价内控制度是否健全、是否得到贯彻执行，评价内部控制的薄弱环节，进而确定审计重点和方向，有针对性的开展稽核审计，将稽核审计的触角向前延伸，逐步加强事前预防、事中控制。通过对被审计对象所处的宏观政策环境、法律环境、审计对象的组织架构、管理人员组成、管理模式、经营目标完成情况等进行评定打分，量化经营风险、操作风险等，给被审计单位确定综合风险等级，再根据风险状况确定稽核的频次、范围，确定稽核目标以及运用的稽核程序，合理分配稽核资源，有效防控各类风险。

二是专项稽核与序时稽核有效结合，确保稽核质量。日常序时稽核工作要求稽核面要广，将内控制度的建立健全、遵守执行，会计信贷业务的规范化操作，经营目标任务完成的真实性，财务收支的准确性以及重要空白凭证、库存现金、质押抵押物品的管理等都应纳入稽核内容，柜员制运行后，稽核审计更应注重柜员的交易授权管理、柜员密码及柜员卡的管理是否规范，内部牵制监督机制是否正常运行，信贷风险系统对一些不合规操作实现了自动拦截，一定程度使信贷管理更趋规范，但应加强对信贷资料录入的真实性、完整性以及部分需要信贷人员主观判断、手动操作环节的稽核审计，通过调阅会计传票、核对帐簿、监盘查验、现场观察、询问、重新执行、函证、上门核对等有效的稽核手段方式认真细致开展稽核审计。在开展序时稽核的同时，要围绕总体工作安排和业务热点穿插开展各类专项稽核项目外，要对联社出台的重大举措以及新业务的执行效果进行稽核，评价总结存在问题及不足，并提出建设性意见。专项稽核要求突出深度，在稽核面、稽核方式、稽核效果等方面与序时稽核实现有效互补，相互促进，确保稽核总体工作顺利开展。

三是要充分运用综合业务网络系统实现非现场稽核，进一步提高稽核工作效率。综合业务网络及信贷风险系统的成功上线提升了农村信用社的金融服务水平，极大地促进了业务发展，内部稽核审计要借助系统平台及时构造完善其稽核网络体系，适时开发符合农村信用社内部稽核审计需要的稽核审计系统，实现与综合业务系统、信贷风险管理系统的资源共享，稽核人员通过网络系统审阅被审计对象业务开展情况，确定稽核方向和稽核关键点，增强稽核的针对性，减少现场稽核的盲目性，提高稽核工作效率。同时，稽核人员要加强现场稽核前的综合分析预判，通过审阅会计报表、业务进度评比表，询问管理人员以及业务人员的岗位工作开展情况，判断需要详细审计的环节，确定操作环节风险控制点，抓住主要矛盾，做到稽核审计重点突出，目标明确。

四是稽核人员要转变观念，切实增强服务意识和大局意识。内部稽核审计的最终目的是要保障和推动各项业务工作的顺利开展，提高业务经营的安全性、效益性。因此，稽核审计不仅要加大稽核的查处力度，更重要的是要着眼大局，服务于整体工作，就存在的问题和管理中的不足提出建设性意见，制定纠改预防措施，完善预警机制，做到未雨绸缪，从而推动各项工作稳健发展。

（四）加强稽核队伍建设，提高稽核人员综合素质

稽核工作质量的高低在很大程度上取决于稽核人员的综合业务能力，在稽核队伍建设方面要重视培养德才兼备的优秀人才。

首先要有德，稽核工作的特殊性决定了稽核人员要爱岗敬业、吃苦耐劳、制度原则性强，在日常枯燥的稽核工作中能保持应有的职业操守和工作热情，克服稽核业务内外的工作压力和困难，认真履行岗位职责；

二是要掌握一定的会计、审计、金融专业知识，具备一定的计算机科技应用水平，稽核审计是对业务人员工作过程、结果的再评价再监督，没有一定的专业知识和从业经验很难发现存在的问题和不足，特别是当前电算化程度逾高，稽核难度逾大，目前农村信用社网络化建设进程飞速发展，精通高科技并能胜任稽核审计的人才比较欠缺，加强稽核队伍建设显得尤为重要要。

三是加强稽核人员的后续教育培训，培训内容不能局限于审计专业知识及审计经验交流，对新开办的业务品种及颁布的管理办法也要加强学习，职能部门的专业培训学习也要有计划的安排稽核人员参加，逐步增强稽核人员素质。

四是健全内部稽核审计队伍的准入退出机制，在加强稽核人员培训学习提高素质的同时要定期组织考试，对达不到专业要求，不适合从事稽核审计工作的人员要及时调整

总之，只有通过建立一套完善的稽核监督机制，并辅之以各项制度的完善和落实，以及经常性、常规化的监督检查，才能提高稽核工作的独立性、权威性和有效性，从而夯实发展根基，建立起适合当地农村信用社发展需求的稽核监督机制，促进农村信用社的长治久安和又好又快发展。

参 考 文 献

1、中国银行业监督管理委员会办公厅关于印发《加强农村信用社稽核工作指导意见》的通知 XE "中国银行业监督管理委员会办公厅关于印发《加强农村信用社稽核工作指导意见》的通知" \y "农" （银监办发〔2005〕65号 2005年3月25日）