农村信用社的改革与发展浅析

XCLW124171 农村信用社的改革与发展浅析

一、我国农村信用社的历史沿革与经验教训

二、产权制度改革与法人治理结构问题

三、转换经营机制是农村信用社加快发展的第一要务，是深化农村信用社改革的重要内容

四、改革与发展进程中应努力解决好几个问题

五、引入市场竞争，提高经营透明度，借助国家支持，完善信用社的治理结构，建立起商业化可持续发展的运行机制是农村信用社改革成功与否的关键

农村信用社的改革与发展浅析

（内容摘要）

当前，我国农业和农村经济正处于新的发展阶段，随着金融体制改革的不断深化，农村信用社作为我国农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带，必须适应农业和农村经济发展的这一新情况、新特点、新要求，进一步增强为“三农”服务的功能，提高服务水平，促进城乡经济协调发展。因此，深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。

明晰产权关系是深化农村信用社改革的关键。

转换经营机制是农村信用社加快发展的第一要务，是深化农村信用社改革的重要内容。

能否建立商业化可持续发展的运行机制是农村信用社改革成功与否的关键。

深化农村信用社改革的最终目的是通过加速转换经营机制,使农村信用社真正形成“资本自聚、经营自主、盈亏自负、风险自担”的独立市场主体，使之进一步加强和改善对“三农”的金融服务, 成为按照现代金融企业制度建立起来的新型农民银行；同时，和整个金融改革诸如国有银行改革、发展中小银行以及民营银行结合在一起，使中国未来的金融能够形成一个互补、互动的有效连结体系

农村信用社的改革与发展浅析

（正文）

当前，我国农业和农村经济正处于新的发展阶段，随着金融体制改革的不断深化，农村信用社作为我国农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带，必须适应农业和农村经济发展的这一新情况、新特点、新要求，因此，深化农村信用社改革，进一步增强为“三农”服务的功能，促进城乡经济协调发展，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。

一、我国农村信用社的历史沿革与经验教训

信用合作自19世纪50年代由德国的雷发巽(Raiffesen)创立第一家农村信用社产生以来，距今已有150多年的发展历史。我国合作金融的发展情况与世界各国均有很大不同。农村信用社发展大体经历了四个重要阶段：

第一阶段是1951—1959年，农村信用社组建和发展阶段。1951年农村信用社在全国范围内开始组建；1958年农村信用社与设在人民公社的银行营业所合并。这一阶段农村信用社处于组建和发展时期，基本保持了合作制的性质，与供销合作、农业生产合作共同形成“三大”合作，对当时国民经济恢复发展，特别是对农村经济的发展，发挥了重要作用。

第二阶段是1959—1980年，1959年根据中央决定，农村信用社下放给生产大队，由生产大队和公社信用部双重领导；1977年，国务院提出信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构；1979年，根据中央决定，农村信用社办理农村各项金融业务，执行国家金融部门的职能任务。这一阶段由于受极“左”思想及文革影响，农村信用社先后下放给社队，成为计划经济体制下农村筹集和分配资金的一个重要渠道，在发挥其特定作用的同时，不可避免地打上了“官办”的印记，成为农村基层社队的附属物，信用社的群众合作色彩被大大冲淡。

第三阶段是1980—1996年，1993年根据《国务院关于金融体制改革的决定》（国发[1993]91号），农村信用社逐渐从农业银行分离出来；1994年实行行、社分门办公。农业银行分设后，农村信用社一直在农业银行的领导管理下，事实上成为国家银行附属的“准国家金融机构”或称“基层机构”，其“合作”属性进一步淡化。

第四阶段是1996年8月国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》 (国发[1996]33号)以来，人民银行作为中央银行，负责对农村信用社直接监管，银监会成立以后由银监会负责对农村信用社直接监管并承担了行业管理职责。

总结我国农村信用社50多年的发展历史，可以看出以下特点：

一是农村信用社除在建国初期曾经保留了比较明显的“合作”经济特征外，大部分时间是在政府或国家银行的控制下，成为“准政府金融机构”或“准国家金融机构”。因此，旧的计划管理体制下各金融机构存在的弊端和问题，农村信用社均有所体现。

二是由于我国农村信用社长期处于“官办”状态，合作金融的基本内涵，如自愿入股、民主管理等，在大多数地方没能真正实行。

三是农村信用社作为我国金融发展中的历史产物，起源于农村，服务于农村，在各个历史时期均对当时的农村经济的发展发挥了重要作用。特别是其营运资金取之于农村、运用于农村，员工来自农民、服务于农民这一基本特征，在大部分地方保留下来。作为有别于其他金融机构的特殊金融组织，农村信用社在未来我国农村地区经济发展中仍将发挥积极作用。

四是近年来随着市场经济的发展，我国不少地方的农村经济发展水平及经济结构发生了明显变化。与之相适应的沿海地区和大中城市郊区的一些农村信用社，出现了越来越浓厚的商业经营色彩，这与国外一些国家的情况相类似。但由于我国仍是一个农业大国，大多数地区的农村信用社扎根农村、服务农民的基本特征仍然没有改变。

回顾我国农村信用社的发展历程，虽然路途坎坷，困难重重，但经过长期发展，它已成为我国金融体系不可缺少的重要组成部分。不仅对促进我国农业和农村经济的发展、农民收入水平的提高发挥了不可替代的作用，做出了不可磨灭的贡献，其自身也在支持和服务农民、农业和农村经济的“三农”中，获得了突飞猛进的发展，形成了与“三农”同兴衰、共存亡的、独具特色的传统品质和特有地位。截至2003年12月末，全国农村信用社法人机构3.4万个，员工65万余人；各项存款余额24107亿元，各项贷款余额17194亿元，分别占金融机构存款总额和贷款总额的11.5%和10.8%，其中农业贷款余额7077亿元，农业贷款占全部金融机构的83.8%。农村信用社触深于中国广袤的农村大地，是维系农村金融体系的命脉之一，因此农村信用社的改革成败与否“不仅关系到信用社的稳定和健康发展，而且是事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局”。

1996年以来，农村信用社改革的重点是恢复合作制性质。但是，经过将近6年的改革实践，人们在思想认识、司法实践、产权关系、法人治理等各个层面，都未能对合作制的性质形成一个清晰规范的概念。长期以来，由于定位不明、体制不顺、环境较差等因素的影响，农村信用社的发展仍面临着十分严峻的问题：产权关系不明晰，法人治理结构、组织体系及其管理体制不完善；不良资产较大、历史包袱沉重，经营环境不佳；资金营运水平低，技术管理落后，金融风险隐患大等等。

以上这些突出问题导致了农村信用社改革的停滞不前，形成了一种“吸收存款一贷款沉淀和亏损及耗费占用一吸储和人行再贷款补充”和恶性物质循环。

形成这些问题的主要原因有四条：一是产权主体虚置。农村信用社产权含混不清的状况导致法人治理中权利义务责任的严重失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道理风险、滥用职务、粗放经营、滥用职工、侵占和挪用资金、奢华消费等等。二是“铁饭碗”、“大锅饭”的体制和分配机制。能进不能出、能上不能下和平均主义的制度，使干部、员工不思进取、亏公不亏私，严重缺乏责任感、危机感和改革进取心。三是业务素质偏低。相对于其他银行金融机构，农村信用社社员工的文化程度、专业技术水平、业务能力差，且观念保守、知识老化。四是内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力。贷款审批、动作制度不严、随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度地存在漏洞。

2003年6月27日国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》明确指出，深化信用社改革,要重点解决好两个问题：一是以法人为单位,改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责。

进一步深化农村信用社改革，要求我们既要很好地总结我国农村信用社50年的历史经验和教训，同时又要注意借鉴世界各国信用合作发展的经验教训，以利于我们扬长避短、趋利避害，在加以扬弃的基础上少走弯路，更好地推动我国农村信用合作事业的健康发展。

二、产权制度改革与法人治理结构问题。

多年来农村信用社产权关系不明晰，没有法定的出资人和责任人，不具备市场经济条件下金融企业生存和发展的基本要素，“官办化”和“内部人控制”的问题长期得不到解决，且不良资产比例和亏损都较高，这除了外部因素外，与自身产权不明晰，管理和责任不落实也有关系。为此，农村信用社改革，一方面，要明确实行产权制度改革的首要目的是为了明晰产权，不是只为了将信用社的牌子换成银行的牌子，如果不进行真正的清产核资和股权重组，即使换了牌子产权依然不明晰，那么改革仍不会成功；另一方面，要从实际出发，实事求是，适合搞什么样的产权制度，就搞什么，不搞“一刀切”，不符合搞商业银行的信用社，不能要“创造条件”搞，造成“后遗症”。明确产权关系，完善法人治理，落实风险责任，是深化信用社改革的关键，也是长期以来没有解决好的难题。不管选择什么样的产权制度，都要适应农村经济发展和建立社会主义市场经济体制的要求，明晰，真正解决农村信用社所有者缺位问题。

信用社改革产权制度、完善法人治理结构应遵循以下原则：一是有利于信用社转换经营机制，增强经营活力。通过改革，迅速扩充资本金，建立自主经营、自担风险、自我发展的机制，增强抗御风险的能力。二是要防止内部人控制和少数人控制，进一步体现为广大农民服务的宗旨。三是坚持因地制宜，分类指导。四是产权制度改革要与信用社法人机构的调整和历史包袱的消化结合起来。

1、信用社必须通过深化改革，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，核心是要通过明晰产权，解决“谁投资、谁管理、出了风险谁承担责任”的问题。

明晰农村信用社产权，重点要解决好以下几个问题：

一是明确合作金融组织的产权特点。产权即财产所有权，从形式上划分为国有产权、共有产权和私人产权等。农村信用社长期以来被视为集体所有制性质的金融组织，按公有制的一种形式来对待，而实际上其产权构成包括两个部分：一部分是入股社员的股金，属私人产权；另一部分是公共积累，主要是信用社税后按比例提取的公积金转化的资本金，属社员共有产权。对共有产权，一般情况下应按社员入股比例明晰到人。但为了增强信用社发展后劲，也可以在社员股金分红后，继续作为社员共有部分存在。

二是妥善处理现有的公共积累。目前在农村信用社的所有者权益中，少部分是社员股金，大部分是社员共有的公共积累，这部分积累是过去几十年多方面因素形成的。考虑到信用社的不平衡性，有一部分信用社的所有者权益为正数，在冲销历年亏损挂账后仍有积累的信用社，应在清产核资基础上；首先按规定提足应付未付利息、呆账准备金、职工福利和社会保障资金等，然后抵补呆账准备金不足核销的贷款呆账部分。还有剩余的，可以按照一定比例，将一部分按农村信用社入股社员股金的时间长短、额度大小，对社员股金在账面上进行升值，其余部分转入农村信用社资本公积，或作为信用社发展基金，属信用社集体所有，用于弥补风险损失和业务拓展。

三是提高信用社增资扩股能力。适应当前农村经济发展的特点，可以考虑设立普通股和投资股两种股份的方式，迅速扩充信用社资本金。普通股即资格股，由社区内农户、信用社职工、其它自然人、产权明晰的企业等自愿入股。入股金额起点可根据各地农民收入状况确定，落后地区可定为100—300元，发达地区可定为1000—3000元。可以按规定条件和程序转让或退出股份。投资股主要是由社区内守信用、有实力、善经营的私营经济大户，“公司+农户”型的致富领头人等自愿入股，入股金额要高于普通股，不能退出，但可参与分红。普通股和投资股均有权参与信用社管理，并根据盈余情况参与分红。

四是合理设置股权结构。第一，要体现为农服务宗旨，突出入股农户占比。农户入股面不得低于总农户数的50％，企业法入股不得超过信用社股金总额的40％。第二，要明确信用社理事长、监事长等高级管理人员的风险分担责任。第三，要实施股权分级管理。普通股、投资股持有人按不同的比例选举社员代表。第四，要防止内部人控制。单个法人入股金额不得超过股本总额的10％；单个自然人入股不得超过股本总额的2％；信用社职工按规定自愿入股，高级管理人员可适当多入股，但职工入股总额不得超过全部股本的30％。

五是对亏损社和资不抵债社要实行区别对待和逐步消化、求稳过渡。这类社的历史积累和农民的股金已经亏空，净资产为负数，对这些信用社既不能一破了之，也不能让入股农民弥补损失。对这类社的产权制度改革，是当前农村信用社改革的难点。现在看，比较可行的办法应当是实行新老划断，把已有的呆账损失和亏损挂账核实数额，先由县联社作统一处理，采取综合治理和政策扶持等办法逐步消化。在扭亏之前不宜大面积向农民扩股，对农民缴纳的核心股也应明确不承担历史上形成风险的责任。

2、完善农村信用社的法人治理结构。按照“农民入股、由入股农民管理、主要为入股农民服务”的要求，农村信用社要真正体现民有、民营、民管。信用社所有权归广大投资入股的农民，社员代表大会是最高权力机构，理事会是社员代表大会的常设机构。

通过建立所有权、经营权和监督权适当分离、相互制约的机制，完善信用社的法人治理结构，明确各自职责，履行相应职能。一是要吸收农村各类专业大户、个体工商户等入股金额较大的人作为社员代表或者理事会成员，充分发挥他们参与管理、监督经营的作用。二是充分发挥理事会的经营决策职能和监督制约作用。根据信用社的实际状况，为提高效率，减少层次，降低成本，也可考虑将目前的理事会和监事会合二为一，配备专职人员，使经营决策和监督制约落到实处。三是实行理事长和主任分设制度，使决策、经营和监督相互分离，相互制约。理事长为信用社法定代表人，由理事会推选理事长候选人，监管部门进行任职资格审查，由社员代表大会差额直选。四是信用社主任由理事长提名，报经监管部门任职资格审查后，由理事会聘任。信用社主任对理事会负责，在理事会授权范围内开展经营活动，并实行任期目标责任管理。

三、转换经营机制是农村信用社加快发展的第一要务，是深化农村信用社改革的重要内容。农村信用社转换经营机制，就是要彻底摆脱传统的经营管理模式，按照现代企业制度的要求，不断完善服务功能、优化资源配置，建立以市场为导向、以效益为中心、以发展为动力、以创新为手段的符合市场经济发展要求的科学合理的激励机制和约束机制，切实提高经营管理水平和运行效率，全面推动各项业务的快速健康发展。

转换经营机制是农村信用社改革发展的关键，也是难点所在。农村信用社由于产权制度和管理体制改革滞后，特别是作为地方性金融机构而没有赋予地方政府相应的管理责任，使相当多的农村信用社管理薄弱，经营缺乏制约，法人治理结构有名无实，自我约束机构形同虚设。这种情况下如果农村信用社自己不努力，外部政策条件再好也要被消耗掉。这次深化农村信用社改革试点的一个重要思路，就是要用改革换机制，用优惠政策买机制。如果管理体制改了，优惠政策兑现了，而8个试点省（市）农村信用社的经营管理和约束机制没有按现代金融企业制度转换过来，法人治理结构和内控机制就如海市蜃楼形同虚设，那么就只起到了输血的作用，而没有起到促进造血的作用，改革成果就要大打折扣了。

面对多年来积淀形成的硬负债、软资产、高风险、低收益的现状，农村信用社只有切实转换经营机制，通过实行灵活的用人机制，合理的分配机制，透明的决策机制，严格的内控机制，才能彻底解决目前人员结构不优、收入分配不公、管理机制不活、服务功能不全、经营效益不佳、竞争能力不强等诸多问题，实现经营状况的根本好转和经营效益的明显提高。

改革分配机制，实现潜能释放全面化。合理的分配机制是实现员工潜能释放全面化的原动力，农村信用社必须加大工资分配与经营效益挂钩的力度，发挥工资分配在促进农村信用社发展、改善经营效益中的杠杆作用，做到岗薪结合，绩效挂钩，增资靠效益，收入凭贡献。在全面实行定员、定编、定岗的基础上，通过实行能进能出的劳动用工制度、能上能下的收入分配制度，彻底打破干多干少一个样，干好干坏一个样的分配机制，形成有效的激励机制和约束机制，让优秀员工有成就感，一般员工有紧迫感，平庸员工有危机感，使团队的作用最大化，使个人的能量释放全面化。

改革核算机制，实现经营效益最大化。规范的核算机制是实现经营效益最大化的内在约束力，实现县联社统一法人的扁平化管理、集约化经营模式，是增大管理跨度、减少管理层次、缩短信息传递路径，提高市场反应速度和决策效率的一种绩优组织模式，也是目前农村信用社改革适用地区较广的管理方式。在统一法人核算体制下，实现全辖统一财务核算、统一资金运用、统一缴纳税费等，信用社则可以加快弥补历年亏损步伐，有效遏制各种重复开支，降低营运成本，提高整体盈利能力，实现经营效益最大化，使县联社的服务、管理、协调、监督职能得到全面提升。

改革管理机制，实现资源配置最优化。这是一个与农村金融体系这一宏观问题相关的微观问题，亟须解决。尤其是加入WTO以后，外资金融机构的进入对我国金融机构现在较普遍地存在资产质量不高，亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题，将来还会遇客户资源、人才、中间业务、传统存贷业务、新兴电子商务、个发生化新兴零售业务和服务手段等市场方面中外各类金融机构间的竞争。要应对上述挑战，农村金融机构加强竞争意识，实施体制、机制方面的改革和提高能力素质则是当务之急。

科学的管理机制是实现资源配置最优化的驱动力，农村信用社要在激烈的市场竞争中求生存谋发展，必须适应金融形势发展需要，建立科学高效的管理体系，坚持市场有需求、信用社有实力、业务有效益的原则，加大机构网络、技术管理、人才信息等方面的开发与利用，充分挖掘内部潜力，不断加快求变的力度、广度和深度。对资产结构、负债结构、客户结构、网点结构和人员结构等进行有效整合，按照统筹规划、合理布局、集约经营、保障安全的要求，有效整合资源，实现人员组合和机构设置的最优化。此外，要拓展农村信用社的生存空间，实现信用社的可持续发展，应积极拓展金融市场，努力创新金融产品，充分提高资金运用效率，在管理体制、工具产品、技术流程等方面大胆创新，积极研发现代支付业务、金融理财业务、银行卡业务、代收代付等中间业务，不断拓展盈利空间。

四、改革与发展进程中应努力解决好几个问题

（一）农村经济发展中资金短缺与资金流失并存，农村资金供求不对称。农村资金流失的主要渠道有二：一是由于金融机构农村存贷款业务中存差的大量存在而引起的流失；由于农业的比较效益低下，农村金融机构（农业银行、农村信用社）把在农村领域内吸收的一部分存款投放到了城市工商业领域。同时，虽然其他商业金融机构主要业务领域不在农村，但却大量从农村吸收存款，目前国有商业银行每年大约从农村领域吸储2000-3000亿元，形成对农村资金的抽吸。二是邮政储蓄渠道引起的资金流失。据中国人民银行统计，2003年底邮政储蓄系统存款余额中县及县以下来自农村的部分占全部余额的64%。邮政储蓄资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以对农村信用社再贷款方式将部分资金又返还了农村领域，但仍很有限。据统计，从21世纪开始，通过金融渠道和邮政储蓄渠道每年实现的农村资金净流出总额约为4000亿元左右。

（二）职能冲突问题。《深化农村信用社改革试点方案》强调农信社“信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民”，即使是未来设立的股份制金融机构，也要“确定一定比例的资金用于支农”。有专家在提及农信社改革时曾有言：任何经济组织一旦具有既承担政策任务，又追求经济效益的“两栖”性质，就一定会成为经营亏损和财政补贴的“无底洞”。农信社的历史就是这句话的明证。此次试点方案对此局面没有根本改变。因此，农信社为“三农”服务的政策性金融职能与其商业性金融职能之间的冲突依然存在。如果不能真正引进市场机制，职能冲突的矛盾将无法彻底解决。

（三）行政干预问题。将农村信用社的管理交由省级政府负责，是深化农村信用社改革的一项重大决策。农村信用社自1951年建立以来，除“文革”中有一段交给贫下中农管理外，基本都是国家委托人民银行和农业代管。2002年底中央经济工作会议和2003年初召开的中央农村工作会议，提出了农村信用社的管理改由地方政府负责的要求。

《方案》明确规定：省级人民政府应坚持政企分开的原则，对农信社依法管理，不干预农信社的具体业务和经营活动，不把对农信社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。在具体工作中省政府对农村信用社的管理也离不开地县政府的协助，但这同下放管理权的性质是不同的。金融机构的管理不同于对其它企事业单位的管理，因为农村信用社是吸收公众存款的金融机构，它的市场准入、营运安全和市场退出，都将对公众利益和社会稳定带来影响。同时，农村信用社是金融企业，地方政府对农村信用社的管理必须尊重它的企业法则，不可用行政手段干预正常的金融业务，更不能视同政府的银行搞政绩工程和形象工程。省级政府依法管理农村信用社，主要是按照国家统一的法律法规，制定本地区信用社业务经营的具体制度办法，指导本地区信用社加强自律性管理，并统一组织风险防范和处置辖内信用社的金融风险。

但是，这种软约束的倡导式的规定很难起到排除刚性行政干预的作用。因为既要给地方管理权又要保证地方不干预农信社的经营，是非常困难的。就地方政府管理农信社而言，权力的接受不会存在犹豫与迟疑，而责任的承担需要规范的管理与硬性的约束。如果彻底排除行政干预的偏好，那么地方政府对清收旧贷、打击逃废债、处置金融风险的义务就会视而不见。因此，加快地方金融立法，制定《合作金融法》，赋予银监会排除行政干预的权力应是《合作金融法》的重要内容。

（四）央行继续担当“消防队员”。央行再贷款是多年间农信社生存发展的重要依靠。此次仍需依靠央行巨额再贷款才能部分化解历史包袱。以央行再贷款解救金融机构虽已成中国金融业的常例，却是一个不应长期持续的选择。必须建立存款保险制度、股东承担有限责任等市场化的方式来解决农信社的历史包袱问题。

（五）关于增强服务功能问题。改革的一项重要目标，就是要使农村信用社进一步增强为“三农”服务的实力和功能，为农村全面建设小康社会提供有力的金融支持。

过去农村的融资渠道有四大商业银行，农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道。目前农村金融机构的农户贷款覆盖面仅为25％，农户贷款难问题依然严峻。

这几年农民贷款难的呼声有所缓解，但新形势下农民生产生活资金需求范围和数额有不断扩大的趋势，对金融工具的使用也渐趋多样化和有选择化。要解决上述问题，重点要建立农村资金不流失的机制。降低邮政储蓄转存中央银行利率，并将从农村吸收的资金全部返还农村，其他各类银行从农村吸收的资金应规定一定比例用于农村，农行从农村吸储资金原则上也应绝大部分或全部用于农村。在进一步整顿、规范和监督的前提下，农村信用社存贷款利率可以先行放开。

同时，农村信用社要通过改革，进一步树立为农服务的宗旨，适应这种变化。一切为农民着想，为农民服务。采取有效措施加大农业信贷投放，为农民生产生活和农业经济结构调整提供及时有效的资金支持。近年来人民银行引导农村信用社发放农户小额信用贷款和农户联保贷款，措施得力，对帮助农民增加收入，促进农村经济结构的调整发挥了重要作用，应根据新情况新变化，进一步完结完善农户小额信用贷款额度、范围和期限，简化手续，加强管理，对中西部支农资金不足的农村信用社，继续安排支农再贷款予以扶持。

五、引入市场竞争，提高经营透明度，借助国家支持，完善信用社的治理结构，建立起商业化可持续发展的运行机制是农村信用社改革成功与否的关键

回顾中国农村信用社50年的发展历程，无论是1951年建社，还是1959年后下放给人民公社、生产大队以及贫下中农管理，还是1989年由农业银行接管，1996年行社脱钩并进行合作制改造、定位“三农”，都没有将农村信用社作为真正的社区性商业金融机构来看待，只注重强调农村信用社服务“三农”的功能，较少考虑农村信用社自身的发展。事实告诉我们：农村金融机构自身无法持续发展，也就谈不上支持“三农”，结果导致政策制定者的最初目标反而无法实现。

国务院15号文件尽管体现了中央银行花钱买机制的思想，但中央银行如何花钱买来好的机制，即如何完善农村信用社的治理结构，文件只提到不同地区根据发展水平分别采用股份制或合作制，但正好如前面的分析，股份制和合作制并不能自动带来好的治理结构，如何在国务院总理5号文件的框架下完善农村信用社的治理结构是农村信用社改革试点面临的一大挑战。

关于引发农村信用社经营困境的外部环境，很多人只注意到了中央政府给农村信用社低利率政策补贴、地方政府行政干预严重带来的负面影响，而事实上，中央有地方政府在向农村信用社“索取”的同时，也为其提供了诸多保护。对于可以与其形成竞争关系的民间金融组织，国家一直采取严厉的抑制政策，甚至将“与正规金融机构争夺储源”视为对民间金融打压的最充分理由。尤其是1998年以来国有商业银行在农村地区实施退出政策，农村信用社几乎成了农村金融市场的唯一占有者。农村信用社在农村市场的垄断地位，在一定程度上成为了农村信用社的“改革惰性”，尤其是社主任和其他管理人员享有的社会地位和较稳定的工作岗位，收水平较高，造成农村信用社自身缺乏足够的内在动力和压力去改革制度、改善经营。从一定程度来讲，这也是为什么农村信用社改革一直是政府推动的原因之一。因此，农村信用社改革成功的根本，还在于通过有效的高层竞争，提高经营透明度，使农村信用社的所有者和经营者内生出改革的冲动，自行主导实行改革。

首先，要放开农村金融市场准入。高层准入是政策部门需要做到的，而进入与否应该由金融企业自主决定。目前规定股份制银行不得在县及县以下地区设置分支机构，实际上是剥夺了股份制银行的自主经营权。在东南沿海一些发达地区，县域经济的快速发展，不仅使股份制银行具有良好的成长空间，而且国有商业银行也具备继续成长的能力。在这种条件下，如果“一刀切”式地要求国有商业银行退出、限制股份制商业银行的进入，无疑是加剧了农村信用社的垄断，为其提供了一个生养“惰性”的沃土。

其次，要注意发挥民间金融的作用，民间金融在为农民提供生产生活资源，促进农村工业经济的发展等方面发挥了重大作用，这种基于血缘和地缘的关系，在“熟识人”圈子中发生的融资行为，具有其存在的合理性和必要性，和正规金融相比，具有信息对称，交易成本低等显著的优点。应该把正当的民间金融行为和非法的地下金融活动区分开来，后者是出于违法犯罪目的（洗钱、毒品交易等），是需要司法部门依据刑法条例严厉惩治的。民间金融是农村信用社强有力的竞争者（尤以欠发达地区为甚），金融主管当局不应以民间金融与正规金融机构（事实上就是指农村信用社）争夺储源为理由对其进行打压。

我们必须清晰的认识到：我国非正规金融机构发育层次低，运作极不规范，它们的正反面作用和效果都很突出，对它们要作具体分析。因此，在合理划分正规金融机构职能分工的基础上，应规范　和培育民间机构，包括现有非正规机构的发展，以形成良性竞争的局面。这样做，将有利于实现农村金融服务体系的完整化和多元化。

第三，提高经营的透明度，借助于社会监督力量加强对信用社的经营管理的监督。信用社尽管有其经营的特殊性和人员素质的限制，但其财务报表和信息披露制度也应与国际接轨，监管机构才能在其风险刚出现时就能要求其整顿。

建立农村信用社的市场退出机制。信用社破产的软约束也是其治理结构无法完善的主要原因。忙建立存款保险制度，开放农村金融市场，农村信用社优胜劣汰的机制方可建立。当然，在目前农村信用社历史包袱沉重，在商业化可持续发展机制不完善的经营环境下，中央和地方政府的支持也是农村信用社完善治理结构必不可少的前提条件。

考虑农村信用社的改革和发展思路问题的根本出发点和落脚点应是正视我国农村现实，根据我国国情和农村金融服务的需要，改造现有的农村信用社，使之和整个金融改革诸如国有银行改革、发展中小银行以及民营银行结合在一起，使中国未来的金融能够形成一个互补、互动的有效连结体系，最终建立起一个多元化的、功能和机构布局合理的农村金融体系。这也是未来农村信用社改革发展乃至整个金融改革成功的必然。

参考文献

《金融时报》

《中国农村信用合作》

《金融理论与实践》等