对农村信用合作社改革问题的思

一、引言

（一）农村信用合作社的概念及特点

（二）农村信用合作社改革的重要意义

二、现阶段农村信用合作社存在的主要问题

省联社管理过度依赖于行政手段

社员代表大会、理事会、监事会“三会”虚位问题严重

产权明晰与法人治理结构的完善之间存在矛盾

股本金的稳定性不够、股金分红压力大

监督机构多头管理问题明显

服务发展方向偏位、实践定位不明确

扶持政策缺乏可持续性

金融服务手段相对滞后

三、农村信用合作社改革发展的对策建议

（一）强化改革宣传力度，稳步推进持续发展。

（二）加快管理体制改革，明晰法人产权关系。

（三）抓住发展机遇，消化历史包袱。

（四）呼吁政府确立长期的扶持政策

（五）创新业务发展步伐，增强支农服务作用

（六）推进实施人才战略，加强金融队伍建设。

（七）积极发挥多方合力，全力争取有利环境。

内 容 摘 要

虽然目前农村信用合作社改革工作取得了阶段性成果，整体水平也有了大幅度提升，资产质量较改革前明显好转。但在新形式下，农信社改革工作还面临着法人治理尚需完善、抵御风险能力亟待提高等问题。当前，如何正确认识农信社改革工作面临情况和问题是解决以上问题的前提。本文在此基础上提出了在依靠政府外力支持的同时，农信社必须认清形势、改进服务、加强管理、不断创新、积极创收来解决面临的改革问题。

对农村信用合作社改革问题的思考

一、引言

（一）农村信用合作社的概念及特点

1、农村信用合作社的概念

农村信用合作社(Rural credit cooperatives)是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。它是银行类金融机构，与银行的共同特征是以吸收存款为主要负债，以发放贷款为主要资产，以办理转帐结算为主要中间业务，直接参与存款货币的创造过程。

2、农村信用合作社的特点

农村信用合作社作为银行类金融机构有其自身的特点，主要表现在： 

第一，农民和农村的其他个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织，其业务经营是在民主选举基础上由社员指定人员管理经营，并对社员负责。其最高权利机构是社员代表大会，负责具体事务的管理和业务经营的执行机构是理事会。 

第二，主要资金来源是合作社成员缴纳的股金、留存的公积金和吸收的存款；贷款主要用于解决其成员的资金需求。起初主要发放短期生产生活贷款和消费贷款，后随着经济发展，渐渐扩宽放款渠道，现在和商业银行贷款没有区别。 

第三，由于业务对象是合作社成员，因此业务手续简便灵活。农村信用合作社的主要任务是：依照国家法律和金融政策的规定，组织和调节农村基金，支持农业生产和农村综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制和打击高利贷。

（二）农村信用合作社改革的重要意义

正是基于农信社以上的特点，农村信用社改革具有重大的意义。农村金融体制和农信社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。农信社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。虽然农信社的改革工作取得了初步成效，农信社带有普遍性的问题和矛盾得到了一定程度的缓解，但是许多深层次问题仍然没有得到妥善解决。认真分析这些问题和矛盾，有利于促进农信社和农村经济长远健康发展。

二、农村信用合作社改革发展中存在的主要问题

(一) 省联社管理过度依赖于行政手段

各县级联社的股金是由企业法人和自然人构成，而省联社股金则由辖内各县级联社缴纳构成。从理论上讲，县联社是省联社的股东，应该由县级联社管理省联社。但实际上恰恰相反，省联社在吸收各县级联社的股金之后，还对各联社实行管理、指导和服务职能；同时，各县级联社还要按照营业总收入的一定比例向省联社缴纳管理费，这无疑是当前法人治理结构方面存在的最大错位。

（二）社员代表大会、理事会、监事会“三会”虚位问题严重

目前，全国农信社都在以县级联社为单位进行了统一法人改革，但由于这种改革模式基本属于一种行政化、被动式改革方式，所以许多联社其实只是实现了形式上的改革，而事实上却并未真正从运行体制和决策机制上落实“三会”制度，主要表现在：缺乏真正意义上健全的社员代表大会制度。由于大多数农信社县级联社的股权相对比较分散，因此常常以职工社员代表大会代替社员代表大会，其职能得不到有效发挥，形同虚设，特别是在领导干部任免管理方面，实行的是行政任命制，即县、乡（镇）两级农信社班子成员均由银监部门审查其任职资格后，再由上一级主管部门进行任免，社员代表大会的举手表决只是一种表面形式；作为农信社股东的农户，对农信社经营情况知之甚少，其所有者权利，包括表决权、罢免权、决议权、分配权等，均得不到有效保障；监事会作用发挥不够，监事会的监督管理主要通过联社的稽核部门发挥作用，而大多数县级联社的稽核部门属联社职能部门组成部分，直接在理事长和经营班子的领导下开展工作，因而大大削弱了监事会对经营管理层的有效监督，权力约束机制难以正常发挥作用。

（三）产权明晰与法人治理结构的完善之间存在矛盾

深化农信社改革解决了产权不明晰和法人治理结构不完善的问题，实现了股权结构多样化、投资主体多元化，建立了决策、管理、监督相互制衡，激励和约束相结合的经营机制。然而，实际出资人因入股金额小和缺乏农信社的经营管理方面的知识，并未能真正参与经营和管理，成为“弱势”群体，农信社被内部人控制，所有者的合法权益未得到保证，产生产权明晰与法人治理结构的完善之间新的矛盾。“由谁出资，由谁管理，出了问题由谁负责”的问题也就无法彻底解决。

（四）股本金的稳定性不够、股金分红压力大

目前，农信社农民和法人入股面低，代表性差，由于各省农信社业务的发展速度存在较大的地区差异，再加之受存、贷款基准利率上调等国家宏观政策调控的影响，致使许多现有股东产生退股思想，股金不稳定性日益加剧；由于一些县农信社历史包袱较重，虽然中央和地方政府给予扶持政策，但仍然难于消化历史包袱，所以股金分红较少，势必影响部分持股人的信心，不利于股本金的稳定。

（五）监督机构多头管理问题明显

银行业监管体制改革给农信社发展带来了新的课题，在由中国银行业监督管

理委员会进行金融监管的同时，各省联社也受省政府委托，对各省农信社进行集中化统一管理，事实上形成了人民银行、银监部门和省联社对农信社多头管理的格局，而且在好多诸如人事任免、财务审批、业务授权和部门设置等方面，上述三家监管机构存在许多口径不一致的地方，导致各基层农信社的业务发展和正常运行受到很大程度的影响。另外还要接受审计部门的外部审计。

（六）服务发展方向偏位、实践定位不明确

1、经营宗旨的两极化分离现象显现。一是部分农信社过度追求利润最大化，往往在客户的选择上把重点集中到那些收益率相对较高的城区工业、科技、水电等行业上，而对农户生产的资金需求不予重视，甚至在信贷投放上逐步开始放弃农村市场，严重背离了“立足三农、服务三农”的经营宗旨；二是由于部分地区建设社会主义新农村的热情，政府高于农民，一些农信社跟着政府盲目投放信贷资金，无形中又被卷入了新一轮的“政绩风暴”中，使许多贷款形成了潜在的损失风险。 

2、服务方向的逐利化偏离现象突出。农信社是以农户为主要服务对象，入股农信社本应享受到贷款利率优惠,但是在实际操作中,由于农信社的利率浮动幅度远大于商业银行，使入股社员贷款时所支付的利息远远高于商业银行贷款利息，农户贷款成本过高，农民增收幅度下降，入股社员有被边缘化的倾向。 

3、业务收入的多元化背离现象严重。自2001年我国加入世界贸易组织以来,大力发展中间业务已经成为全国各大银行业金融机构业务拓展的必由之路。从目前中国金融市场来看,中间业务亦逐渐成为金融业发展的“新宠”,被越来越多的金融机构所热衷,日益成为金融机构提高资产质量,增加经营收入的重要途径。而就我国农信社的现有体制和经营状况看,目前大部分地区的业务收入仍然以传统的存贷业务收入为主，业务收入的多元化进程和市场核心竞争力的提升受到严重阻碍。

随着国有商业银行改革的深入，县及县以下的营业网点大量撤销，农发行由于政策的调整，并没有承担起其相应的支农责任，多数县以下地区只有农信社可以提供农村金融服务。按照党的十六届五中全会和“十一五规划”提出全面建设社会主义新农村的重大决策，以及“多予、少取、放活”政策在农村的实施，农信社作为服务“三农”的农村金融主力军，重任在肩，责无旁贷。农信社在支农工作中积极扩大新农村建设贷款的总量，切实增加投入，适当控制利率浮动的幅度，尽可能给农民以利率优惠。无形当中农信社己承担起政策性银行的角色，这不但违背了银行的商业取向，也与农信社自负盈亏、自担风险的改革方向形成了一定的冲突。由于农信社实际上担负着国家政策性银行的职责，因此在网点建设、人员配备等方面要进行大量投入。在边远的乡镇，经济停滞不前，存款上不去，贷款没项目，从企业的角度考虑，已失去了生存的空间，实际上多一个网点，并不能多一份存款，多的只是一份投入和多一份费用。有些农信社的基层网点存贷款规模非常小，根本无法达到保本点，面临着连年亏损的窘境，农信社也只能每一个乡镇至少配备一个网点。因此，农信社的实践定位问题亟待解决。

（七）扶持政策缺乏可持续性

1、税赋政策需要持续性

由于农业属于弱质产业，在相当大的程度上仍受到自然条件的限制，农信社为“三农”提供金融服务具有风险大、管理成本高、盈利水平低的特点。国际上许多发达国家实行免征税赋等许多优惠政策，以帮助扶持合作金融事业的发展。而我国农信社在2004年之前都与商业银行同样征税，没有给予减免营业税、所得税等优惠政策，更没有农业保险和政府补贴，只有从2004年才享受营业税下调2个百分点、从2001年起对国家确定的贫困县的农村信用社暂免征企业所得税。这些政策的实施虽然在一定程度上减轻了农信社的税赋负担，但还未能从根本上扭转农信社经营困难的局面。这就需要国家对农信社的扶持政策有一个较长的时间，如继续对农信社减免所得税，减免支持“三农”的营业税，才更有利于农信社的可持续发展。

2、改革期间政府出台的配套扶持政策需要持续性

在改革期间，地方政府出台了一些扶持政策，但是真正能够落实兑现的还不多。如对县属企业贷款或担保而形成的不良贷款，按政府出台的政策，应予优质资产置换或直接以出让土地划拨方式抵偿贷款，几乎没有落实。这些政策措施，都需要有效的兑现落实，实现政策执行的可持续性。 

（八）金融服务手段相对滞后

1、结算手段和金融工具不够发达

目前，各省级联社都在加快电子信息化建设，农信银资金清算中心也在加快全国农信社（农合行、农商行）的全国联网，但由于各省进度不一样，在短时间内难以形成合力。虽然四川农信社银联卡——蜀信卡目前已开通，但占领市场一席之地尚需时日，而且网上银行等结算手段在农信社还无法办理。农信社结算渠道的相对滞后，与其在县域经济中所承担的职能很不相符，其负面效应己经影响到农村经济的发展。广安市是农业地区，乡镇经济不发达，大多数年轻的富余人员外出经商、打工、办企业，每年回流资金就可达数亿元，外出人员有70％居住在农村，个人资金汇划很不方便。

2、客户融资的需求受到限制

随着市场经济的日益发达，传统的手工操作和单一种植的温饱型农业正被市场化、规模化的现代农业所取代。因此，要求农信社必须适应农业和农村经济的快速发展，提供多层次、全方位、高水平的金融服务。

三、农村信用合作社改革发展的对策建议

（一）强化改革宣传力度，稳步推进持续发展

农信社改革是整个农村金融工作的重中之重，既是重点关键，也是难点问题。因此，推进当前农信社改革工作，必须深入贯彻落实党的十七大报告精神，以科学发展观为统领，在全国范围内大力宣传农信社改革的方向和思路，努力营造一种“思改革、懂改革、会改革”的大形势和大氛围，使广大高管人员和全体职工时刻保持一种清醒的思想认识，认清当前形势，进一步增强改革发展的责任感、使命感和紧迫感，切实把思想和行动统一到中央对经济金融形势的判断上，统一到中央对农村金融工作的总体部署上，扎扎实实做好农村合作金融改革发展工作，为农村金融改革发展、支持社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会作出新的贡献。

（二）加快管理体制改革，明晰法人产权关系

1、要加快推进省联社体制改革，努力做到坚持“政企分开，规范管理；服务为主，稳定县域；因地制宜，形式多样；市场运作，循序渐进”的总体原则。 

要逐步理清省级人民政府与省联社之间的职责安排，逐步理清省联社与基层法人社之间的权责关系。要切实维护基层农信社独立法人地位，不得干预它们的自主经营；要综合考虑不同地区经济发展水平、管理水平等多方面因素，按照因地制宜原则，采取多种方式，积极探索和试验适用于不同地区的省联社改革模式；要妥善处理好各方面利益关系，主要是以资本为纽带，以股权为联结，以规则为约束，重新构造省联社与基层法人社之间的关系。

2、要加快推进县级联社改革进程

一是要对具备重组农村商业银行条件的，按照现代金融企业制度要求，抓紧组建商业银行；二是鼓励和支持条件成熟的农村商业银行，引进战略投资者，择机上市融资；三是在产权制度上，要按照股份制方向优化股权结构，逐步降低资格股比例，争取用几年时间，逐步取消资格股，为向商业银行转轨创造条件；四是要积极鼓励符合条件的金融机构按照市场原则投资、收购、兼并重组农村合作金融机构；五是要对经过政策扶持，但经营状况仍然持续恶化、支付风险比较突出、严重资不抵债且救助无望的农村合作金融机构坚决实行市场退出。

（三）抓住发展机遇，消化历史包袱

在于社会主义新农村建设、全省统筹城乡发展以及深化农信社改革的重大历史机遇面前，农信社应抓住历史机遇搞好发展，努力消化历史包袱。  1、宏观政策机遇

在“十一五”期间，建设社会主义新农村的宏观政策将切实改变“三农”发展的外部制度环境，各种政策利好，将为五十年来一直承担着支农重任的农信社，和农村、农业、农民一道，迎来千载难逢的发展新机遇。  2、投资机遇

支持新农村基础设施建设，包括完善乡村道路、水电、广播、通讯、电信等配套设施，为农信社的介入提供了条件，是农信社发展中面临的现实机遇；为新农村建设提供生产型的金融服务，成为农信社加快改革、完善自我发展能力的重要推动力；围绕富裕起来的农户，提供消费型、投资型的金融服务将成为农信社未来发展的崭新机遇。 3、深化农信社改革的历史机遇

国家出台改革优惠政策，为农信社减轻了压力，为发展提供了动力。如专项中央银行票据的认购、贴补息的取得，化解了农信社沉重的不良贷款和历年亏损挂账，大大减轻了农信社历史包袱。各级政府对农信社改革的重视，各项扶持政策的落实，都为农信社的发展提供了历史机遇。  建设社会主义新农村是一个长期的过程，农信社改革的成果更要靠发展来巩固。农信社要善于抓住不同阶段的机遇，创造出新农村建设和信合事业发展的“共赢”局面，成为农信社必须解决的重要问题。 

（四） 呼吁政府确立长期的扶持政策

由于为“三农”提供服务具有风险大、管理成本高、盈利水平低的特点，商业银行撤离农村地区，保险业至今没有设立农业方面的保险，为了促进“三农”，调动合作金融支持“三农”的积极性，需要国家加大对农信社在财政税收、资金等方面的扶持。一是税收优惠政策需要长期性。在财税政策上，虽已有营业税下降两个百分点、三年所得税减半的基础，但应进一步加大农信社财税支持力度，允许农信社免交营业税、所得税及附加税。二是呼吁政府对政策性业务给予补贴。高风险与高成本的行业应该有政策支持，农信社作为商业金融机构，也是以营利为目的，应该把其商业性业务和政策性业务分账结算，对政策性业务政府应该给予补贴。农信社要主动积极地向当地党政领导多汇报，取得地方党政的重视与支持，要加强同财政、税务、农业、林业、国土等有关部门协调沟通，努力落实各项扶持政策。由于农信社历史包袱重，资不抵债缺口难以弥补，不良贷款清收、置换难度大，部门协调多等等，这些问题的解决都需要地方政府的大力支持，只有形成一个良好的生态环境，农信社的改革与发展才能顺利进行。 

（五）创新业务发展步伐，增强支农服务作用

1、创新金融产品，满足多层次金融服务需求

要按照《关于大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，继续完善小额信用贷款和联保贷款，将其打造成独具特色的信贷品牌。要积极研发和引入多样化的金融产品，完善金融服务价格形成机制，创新担保机制，拓宽服务领域，积极支持现代农业，逐步将在城市开发、开办的保险、代理、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等新产品推广到广大农村，满足农村多元化金融服务需求。

2、创新业务合作，实现金融服务有效供给

在农村金融市场竞争日趋激烈的格局下，要正确认识形势，更新经营理念，转换经营机制，革新业务流程，细化市场定位，充分发挥地缘、人缘和网络优势开展竞争。在开展竞争的同时，要大力拓展业务领域，加强与其他金融机构业务合作，积极开展银(社)团贷款和代理业务，探索担保、农业保险和农产品期货等农村金融业务合作机制，使双方在竞争中成长，在合作中壮大。

3、创新服务方式，提供优质高效金融服务

农信社要切实转变服务作风，树立“以客户为中心”的经营理念，进一步规范服务行为，改进授权授信机制，在风险可控、法律要素齐全的前提下，简化贷款手续，建立“绿色通道”，推行“阳光办贷”，提供代理或流动上门服务，开办电子银行，为“三农”提供方便、快捷、持续的金融服务。   

4、创新评价体系，规范金融服务行为

要创新农村金融机构的服务质量评价体系，开展对县域银行业金融机构支持“三农”的服务能力综合评价，发挥监管政策对信贷资金的引导作用，指导并督促农村合作金融机构正确处理好支农服务和防范风险的关系。鼓励和提倡农村合作金融机构建立涉农金融业务产品的流程公开、价格公开制度，加大社会对农村合作金融机构的监督力度。

（六）推进实施人才战略，加强金融队伍建设

1、牢固树立人才是第一资源的观念

制定人才发展战略，加强人力资源能力的建设，深化人力资源管理体制改革，建立健全符合现代金融企业制度，以品德、能力和业绩为重点的选人用人、人才评价和激励保障机制，实施人才培训和职业生涯规划工程，吸引各类优秀人才投身到农村合作金融事业。

2、积极开展金融职业培训

要尽快扭转农村合作金融机构人才不适应当前业务发展需要的局面，制定科学的、具有前瞻性的人才培养规划，广泛利用系统内外培训资源，采取多种形式开展岗位专业知识和技能培训，加快培训各类金融专业人才、复合型人才，特别是要造就一批德才兼备、具有创新意识和国际视野的高级管理人才。

3、继续完善人力资源管理制度

要继续推进劳动用工制度改革，实行全员劳动合同制，实施市场化方式用工。全面推行银行业从业人员资格认证制度，实行持证上岗制度。要实施与绩效、责任和风险相挂钩的薪酬分配制度，建立引进开发人才的激励机制，拓宽人才准入渠道，加快引进现代金融企业所需要的专业技术人才、关键岗位核心人才和管理人才，并积极为吸引和留住这些人才创造良好外部条件。

4、切实提高职业道德素质

从业人员良好的职业道德素质是提高风险管控能力，促进金融机构稳健发展的重要基础。农村合作金融机构要深入开展干部职工的思想政治教育，加强党风廉政建设，推进反腐倡廉制度建设和廉政文化建设，严厉惩治权钱交易、内外勾结、商业贿赂等各种腐败和犯罪行为。要高度重视和切实加强对员工的职业操守教育，特别是高级管理人员的职业操守教育，大力弘扬行业风气，使他们保持高水平的执业道德水准，强化合规和风险意识，不断增强队伍的凝聚力和战斗力。

（七）积极发挥多方合力，全力争取有利环境。

1、继续争取政策扶持

在中央、地方政府及各有关部门的协调配合下，综合运用货币、财税、监管等政策，采取激励有效、风险可控、协调配套的得力措施，消化历史包袱，改善信用环境，提高服务水平。 

2、不断优化外部环境，积极改善金融法治环境，加快金融立法，健全法律制度,加大对银行业犯罪打击力度，从严打击逃废债行为

要大力培育诚信环境，加快信用村、镇制度建设，推动打造诚信政府、诚信企业、诚信农户，尽快建立包括覆盖所有农户和农村企业的征信体系。要积极推进信用文化建设，引导农村合作金融机构培育优质企业文化，不断凝聚员工向心力。此外，还要加强与工商、税务、司法和地方政府的协调沟通，共同推进金融机构经营环境的改善。 

3、加强行业自律指导

要充分发挥各省银行业协会行业自律、协调、维权和服务的职能作用，进一步规范金融市场秩序，推进制度建设，提高从业人员素质，改善金融服务水平，维护银行业合法权益，保护金融消费者利益。

参考文献

1、2007年中央一号文件，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，2007年1月

2、周建，《农村金融体制改革问题的思考》，2008年7月

3、谢平，《中国农村信用合作社体制改革的争论》，《金融研究》，2001年

4、马忠富，《 农村信用合作社改革成本及制度创新》，《金融研究》，2001年

5、杜晓山，《农村金融体系框架,农村信用社改革和小额信贷》，《中国农村经济》，2002年

6、陈建新、王先锋，《农村信用合作社改革的理性分析》，《国家行政学院学报》, 2004年

7、周曙东、李文森，《农村信用社改革的几点思考与构想》，《金融研究》, 2004年

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