我国存款保险制度设计及银行资产处置安排

一、存款保险制度的特点和应用 (一)存款保险制度的定义，功能和缺陷 (二)国外存款保险制度的实践经验 二、我国将加快推出存款保险制度 (一)存款保险制度的探索回顾 (二)当前加快出台存款保险制度的必要性 (三)我国存款保险制度设计中的要点 三、我国存款保险制度资产处置安排 (一)存款保险制度建设中的资产处置需求 (二)金融资产公司承担资产处置职能的可行性

内 容 摘 要

随着经济全球化的迅速发展和我国金融市场的不断开放，建立存款保险制度已成为我国金融市场亟待解决的问题。本文在对国外存款保险制度建立和发展经验借鉴的基础上，回顾了存款保险制度的历史发展，论述了这一制度在我国加快出台的必要性，提出制度设计的要点及银行资产处置安排。

我国存款保险制度设计及银行资产处置安排

 

存款保险制度建设是“十二五”期间我国金融改革的主要目标之一。从功能上看，救助处置是存款保险的主要功能之一；从制度设计上看，资产处置安排是我国存款保险制度设计的要点之一。

一、存款保险制度的特点和应用

（一）存款保险制度的定义、功能和缺陷

存款保险制度是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构提供财务救助或向存款人与支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用和金融稳定。作为一种金融保障制度，存款保险制度遵循大数法则和风险分散等原理，但同时与一般的商业保险存在根本区别，为此，巴塞尔银行监管委员会用“存款保护”一词取代了“存款保险”。

美国经济学家戴蒙德（Diamond）和迪布韦格（Dybvig）在1983年的研究中解释了存款保险制度的设计原理，指出基于存款和贷款期限不匹配、支付体系不稳定以及存款合约不稳定等原因，存款机构容易遭到挤提，但可以通过两种渠道改善存款合约信息结构：一是为小额活期存款人提供全额保险；二是采用附加约定条款方法。其中的第一种方法体现存款保险制度内涵。从理论上看，存款保险制度的主要功能包括保护补救、救助处置、监督等方面，但同时也具有不容忽视的缺陷（表一）。

表1 存款保险制度的功能和缺陷

功能

缺陷

保护补救功能：发生破产等危机事件时，为存款人、特别是小额存款人提供补偿及其他保护措施，减少恐慌心理，增强公众信心。

道德风险问题：存款者可能会过于依赖保险机构，降低对金融机构的关注和自我保护意识；投保机构倾向于高风险高利润高的经营方针策略；监管机构过度依赖性，降低监管的严格程度。

救助处置功能：帮助金融监管部门求助和处置投保金融机构。可利用多样化、有针对性的处置方式，化解单个投保机构的风险，有效阻止金融风险继续扩散。

逆向选择问题：在存款保险制度下，特别是单一固定费率，经营风险小的机构支付费用同风险高的一样，实质上构成一种补贴。因此，经营风险小的银行倾向于退出存款保险，并导致保险费率的提高。

监管功能：存款保险机构往往被赋予金融监管权，甚至成为金融监管框架的一部分。因此存款保险机构可有效利用多种手段，掌握投保机构的数据和信息，从而更好地发挥保障投保机构安全稳健的功能。

资料来源：根据公开资料整理

（二）国外存款保险制度的实践经验

在现代金融业发展之初，金融稳定面临着以银行挤提（俗称“银行传染病”）为主的恐慌性威胁。尽管1913年美联储的成立，“最后贷款人”、“银行系统的最终拯救者”角色从宏观层面上解决了存贷款期限错配和支付体系不稳定等问题，但却难从根本上解决市场经济条件下因存款合约的不稳定而引发的银行挤提问题。二十世纪二、三十年代的大萧条进一步凸显了建立金融稳定机制的必要性。1933年美国国会通过的《格拉斯—斯蒂格尔法》对现代金融业的发展影响至深，除了确立了保持半个多世纪的分业管理制度，还首次提出了存款保险制度，次年，联邦存款保险公司（FDIC）开业，正式开始为参保银行提供存款保险服务。

在FDIC成立以后长达近50年的时间内，存款保险制度对美国的金融稳定起着重要作用，银行破产数目大幅降低，经营状况也有了明显改善。但同时，美国的存款保险制度也随着经济形势以及监管环境的变化而不断调整，20世纪80年代银行业和储贷协会爆发的危机，导致FDIC濒临破产边缘，由此引发存款保险制度的改革，标志性事件是1991年《联邦存款保险公司改进法案》（FDICIA）的颁布，除FDIC以外，存款保险基金等其他机构在救援破产银行中也开始发挥作用。改良后的存款保险制度依然对稳定美国金融秩序起到了积极作用，破产银行数量有所下降，而且还经受住了2008年的金融危机的考验。

世界各国也纷纷效法美国，探索符合自身特点的存款保险制度。自20世纪90年代中期以来，其应用明显快速增长。根据世界存款保险协会（IADI）的统计，1974年全球共12个国家和地区采用存款保险制度，1995年增至49个，2003年增至87个，至2013年，该数量增至111个，另有8个国家已进入到引入存款保险制度的最终阶段，还有包括我国在内的33个国家正进行相关研究。国际组织对存款保险制度进行了规范和指导，2009年6月，巴塞尔银行监管委员会联合国际存款保险人协会发布了《有效存款保险制度核心原则》，存款保险制度迈入了国际统一规范化的轨道。

表2 世界主要国家/地区建立存款保险制度时间及存款保险机构

国家

存款保险制度建立时间

存款保险机构

美国

1934年

联邦存款保险公司

日本

1971年

日本存款保险公司

意大利

1987年

银行间存款保险基金

法国

1979年

法国存款保险基金

印度

1962年

存款保险和信用担保公司

韩国

1960年

韩国存款保险公司

中国台湾

1985年

中央存款保险公司

中国香港

2004年

香港存款保障委员会

数据来源：世界存款保险协会（IADI）

二、我国将加快推出存款保险制度

（一）存款保险制度的探索回顾

我国探索存款保险制度始于1993年，目前IADI将我国归类于有意建立存款保险制度的国家。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》首次提出要建立存款保险基金。经过十年的研究探索，直到2004年，存款保险制度的推进工作才明显加快，人民银行会同有关部门开始论证设计存款保险方案以及相关法规起草工作。2005年4月，人民银行对中国存款类金融机构的存款账户进行了抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据，并征求吸纳了主要存款类金融机构的意见。2007年第三次全国金融工作会议把推行存款保险制度提上议事日程，要求会后加快构思实施方案，但随后因次贷危机爆发，导致相关制度建设放缓。2013年发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》明确提出“存款保险制度等金融安全网制度基本建立”是改革主要目标之一，因此当前加快推出存款保险制度是金融改革的主要任务。

（二）当前加快出台存款保险制度的必要性

从国外经验看，存款保险制度是金融安全网的三大支柱之一，在增强公众信心、维护金融安全等方面，起到了不可替代的作用。而我国在加速推进金融市场化和对外开放的背景下，建立存款保险制度更显迫切和必要。事实上，尽管我国尚未建立存款保险制度，但却存在隐性全额存款保险，由国家信用支撑，对存款提供100%担保。在金融体系市场化、开放性程度不高的条件下，存款发生问题的可能性极小。但在加速推进金融市场开放以及利率市场化改革的趋势下，隐性存款保险模式的诸多弊端愈发明显，亟需建立显性的存款保险制度来提高存款机构经营效率，促进金融改革。

特别是，大多数国家的利率市场化和存款保险制度相辅相成，在我国，利率市场化是近年来金融改革的重头戏，目前贷款利率已经全面放开，存款利率上浮限制也逐渐放开，目前已允许上限放松至基准利率的1.1倍，未来还将进一步放宽浮动范围。伴随着这一进程，银行业利润空间被大幅压缩，市场竞争更加激烈，优胜劣汰无可避免，而如何在不影响金融秩序和社会稳定的前提下建立存款机构有序退出机制显得尤为重要。存款保险制度正是当仁不让的金融安全网，将成为推进利率市场化、保证金融安全的重要制度保障。

（三）我国存款保险制度设计中的要点

尽管业界对我国退出存款保险制度达成一致，但制度设计的核心要点上，还存在诸多争议，综合各种文献来看，主要在以下几个方面需进一步斟酌研究：

1、成立方式。可分为两种情况：一是完全由政府组建，由银行、保险共同出资参与；二是由银行业出资组建行业性质的存款保险。对我国存款保险制度组织形式的取舍问题，业界存在不同的观点。但考虑到存款保险制度尚在初创时期，有必要保持权威性、独立性和非赢利性，由人民银行牵头组织制度设计、拟订法规等符合制度早期运作的现实情况。

2、投保方式。一般分为强制、自愿、强制与自愿相结合三种方式，大多数国家采取强制、强制与自愿相结合这两种方式。从保证金融业整体健康运营角度出发，所有存款机构均应加入存款保险体系，但同时鉴于良莠不齐，可对参保机构实行资格审查制度，要求那些资本金损失严重、不良资产规模较大的存款机构，在资产状况得到改善后方可纳入存款保险体系，即成熟一个，加入一个。

3、存款保险范围。可以从领土范围和币种业务两个方面来划分。部分观点支持“领土论”，保险对象包括本国全部银行、外国银行的分支机构和附属机构，而不包括本国银行在国外设立的机构；部分观点支持币种论，应考虑将开办人民币业务的外资银行纳入体系。

4、存款保险费率的厘定。这是存款保险制度的核心内容，有单一保费制度（保费与存款总额之比为一定值，即固定的无差别费率）和差别费率（又称风险调整费率，按特定风险水平来设定不同的费率标准）这两种保费征收方式。在我国，基于避免逆向选择和降低道德风险，大部分观点建议采用基于风险的差别费率体制。

5、赔付方式。主要包括全额赔付和限额赔付，从理论上看，前者在效率、公平以及金融稳定上具有优势，但在实践中，后者却得到广泛应用。根据IMF推荐的标准，保险额的合理上限是一国人均GDP的1—2倍，目前世界各国保险额上限平均为人均GDP的2.4倍，其中，欧洲最低，平均是GDP的1.6倍；亚洲国家最高，平均是GDP的4.0倍，考虑到我国经济的高速增长以及地区发展的不平衡，可适当放宽赔付限额，设定赔付标准。

6、资产处置安排。救助处置是存款保险制度的重要功能之一，一旦风险发生，存款保险机构不应只是简单保护性赔付，还要处理好善后问题。因此资产处置组织是健康、高效的存款保险体系不可或缺的环节。大部分国家都设立专门的资产处置组织，以最大限度地回收债权，降低损失，我国在设计存款保险制度时，也要考虑如何优化整合已有资源，合理设计资产处置方式，提高问题金融机构退出清理、清算工作的速度和效率。

三、我国存款保险制度资产处置安排

存款保险制度建设中的资产处置需求

前面分析指出，帮助金融监管部门处置发生破产等风险事件的投保金融机构是存款保险制度重要功能之一。在我国存款保险制度设计中，如何迅速高速地对问题金融机构进行处置，也是制度设计的要点之一。对政府、公众、金融业乃至整个经济来说，问题机构的不同退出方式意味着不同的退出成本。不同的处置安排，不仅影响着存款保险机构的经营绩效，还关系金融稳定和公众信心。因此，在设计建立存款保险制度时，应将资产处置组织纳入体系统一考虑，而利用资产处置专业机构丰富的经验和多样化的技术手段，最大限度的提升破产机构的资产价值，提高处置效率，减少风险损失，则是从实践经验得出的最优选择。

综观各国的存款保险制度，在对问题机构资产处置上各具特色，但概括起来主要包括：一是以美国（FDIC）为代表，赋予其包括保护银行存款、监督管理银行、处置清算问题金融机构等在内的广泛职责；二是日本存款保险公司（JDIC）为代表，职责单一，仅在被保险机构倒闭时负责赔付。比较这两种模式实际运营效果：在美国，90年代初期爆发银行业危机时，FDIC除了进行补偿救助，还凭借专业的清算队伍和高效的清算流程，快速处理数额巨大的资产，避免了危机蔓延到其他部门而引发全面衰退；在日本，JDIC仅扮演“出款箱”的角色，在问题金融机构的处置上，在存款保险的功能发挥上不免“虎头蛇尾”之嫌，资产处置低效率和不彻底，保险基金大量流失，JDIC财力也逐渐难以为继。

此外，IMF在1999年发布的一份关于存款保险具体制度的最佳实践报告（Garcia，1999），总结研究了各国存款保险制度理论和实践，并进行优劣的比较分析，从而构建了一套存款保险制度的最佳实践准则，明确指出监管当局须迅速处置倒闭的金融机构，以保证金融秩序的快速恢复。专设资产处置组织，充当问题金融机构的清算人，则是确保资产处置迅速和高效的重要途径。

因此，根据上述经验，我国存款保险体系建设也要考虑市场退出清算的制度安排。金融资产管理公司作为经营处置不良资产的专业机构，和存款保险制度体系下的资产处置组织在其职能上有很强的共通性。因此，从制度供需角度，存款保险制度建设产生资产处置需求，金融资产管理公司在不良资产处置上成熟丰富的经验以及积淀的多元化、专业性的技术手段，则满足了上述需求，形成制度供给。要解决存款保险制度设计中的资产处置问题，完全可以利用金融资产管理公司相对成熟的资源优势，为我国存款保险制度的建立节省大量成本。

（二）金融资产公司承担资产处置职能的可行性

我国的金融资产管理公司，承担着化解金融风险的重要使命，理应在即将推出的存款保险制度中发挥积极的作用。无论从存款保险机构角度，还是从公司自身角度，承担资产处置职能均具有一定的可行性。

首先，对存款保险机构来说，选择新建资产处置组织还是利用外部专业力量，实际上类似于企业战略扩张中内部扩张还是外部扩张。根据企业边界理论，企业做何抉择，需要符合市场效率的原则，在内部发展成本和外部并购成本之间进行权衡。从历史经验看，不良资产处置的专业性和规模经济效应等突出，初期需要较高的固定成本投入，只有处置的资产数量越多，平均处置成本才会越低。因此，存款保险机构在发展之初选择设置全新的资产处置组织，将面临高额的内部发展成本，而利用外部专业化资源，则可以减少资产处置组织制度设计和运营需耗费的成本投入，节约时间成本和资源，实现规模经济。

其次，金融资产管理公司在承担存款保险机构资产处置职能上具有一定的优势。金融资产管理公司是在我国面临1997年亚洲金融危机和银行业不良贷款风险积聚等形势下临危受命，由政府出资设立的金融机构。与其他机构相比，具有比较特殊的法律地位和专业地位，而且经过政策性、准政策性、商业化等多个阶段的实践磨合，处置了大量的不良资产，取得了显著的经营的业绩，摸索实践了诸如债务重组、资产重组、企业重组、司法诉讼、资产拍卖等丰富的处置手段和专业技术，在客户、渠道、信用度等多方面积累了无形资产，这些都是全新设立的资产处置组织或者其他金融机构在短期内无法比拟的竞争优势。因此，将金融资产管理公司纳入到存款保险制度体系，将提高问题金融机构资产处置的速度和效率，有效降低处置成本，减少保险基金的损失，使存款保险机构能更充分地发挥稳定银行体系的作用。

参 考 文 献

1、李华、马幸荣：我国保险发展的制度障碍及对策 [J] 现代经济探讨，2009（3）

2、史佳欣：建立我国存款保险制度的若干法律思考 [J]东南大学学报，2008（12）

3、张建军：构建我国存款保险公司的若干问题研究 [J]南方金融，2005（4）

4、颜海波：中国建立存款保险制度所面临的困境与选择 [J]金融研究，2004（11）

5、钱小安：存款保险的道德风险、约束条件与制度设计 [J]金融研究，2004（8）

6、苏赟：对我国商业银行存款保险制度设计的思考 [J]南方金融，2001（6）