【内容摘要】针对个人收入的差距增大，越来越多的学者关注“个人所得税”的调节作用，目前我国个人所得税并没有发挥应有的作用，在征管上问题较严重，个人所得税的地位也没有提到相应的高度。通过横向与纵向比较，希望对今后的改革有所帮助。 【关 键 词】税收流失，基尼系数，地下经济, 个人所得 转型期的中国，20多年来取得了举世瞩目的辉煌成就，但现实中也存在不少问题。税收作为一个财政范畴，对经济、社会和政治各个方面均有较大影响，所以一直是研究的热点，尤其是在公平与效率的大争论中。本文不想从宏观的角度去评说现行税制的优缺点，如何大刀阔斧地全面“革命”，而只想就“个人所得税”这一个号称“征管第一难”的税种，从其发展背景、征管现状及流失原因等多角度做一些分析。 一、背景介绍和开征作用 个人所得税最早是1799年在英国诞生的，经历了200多年的发展和完善，目前已经成为世界上大多数国家尤其是西方发达国家税制结构中最重要的税种。而个人所得税在我国的发展不仅在建立时间上相对较晚，而且过程也可谓曲折复杂。 早在清朝末年，洋务运动影响下清政府意欲开征个人所得税，且已经拟订出了相应的法规，但是辛亥革命推翻腐朽清政府的同时也阻断了个人所得税的构想。在此后虽有动议但鉴于各种原因一直处于搁浅状态，直至1936年10月，中国第一部《个人所得税条例》才正式实施。 新中国成立后,废除了旧的课税制度,在1950年政务院公布的《税收实施要则》中，就曾列举了对个人所得课税的税种，当时称之为“薪给报酬所得税”，但是由于我国生产力和人均收入水平低，一直实行低工资制，虽然设立了税种，但是实际上并没有开征。 直到1980年以后，为了适应我国对外开放，对内搞活的政策，以及现实生活中人们收入的提高和收入的多元化，我国才相继颁布了《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国城乡个体工商业户所的税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。这三个税收法规颁布实行后，显然起到了一定的积极作用，比如说开辟了财政收入增长的新源泉；调节了个人收入水平，缓解了社会分配不公带来的矛盾；承认了多来源的收入及不同国籍的人员创收，促进了对外经济技术的交流与合作……但是也暴露出一些问题如按照内外两套税制，税政不统一，税负定得不合理，纳税人抵触情绪明显，税务部门征收效率不高，针对这些问题，全国人民代表大会委员会于1993.10.31和1999.8.30两次对《中华人民共和国个人所得税法》作了修正。 为什么这么多国家开征个人所得税呢？其对社会经济等方面究竟有何作用呢？ 一、从国家来看，在开放经济中维护了本国的基本权益，增加了财政收入。随着经济的全球化、一体化，人才的流动明显增多，比如说在华工作的外籍人员，其一般是技术型高收入者，我国政府行使税收管辖权，使来自本国的这部分收入不至于完全为他国享用。 二、调节收入差别，缩小相对差额，优化收入分配结构。在社会主义初级阶段收入分配并不是完全按劳分配,除公有制以外存在的多种经济成分中有些是按要素分配,这样使我们的收入绝对差距越来越大,个人所得税是按累进税率征收的,同时还区分收入来源,这样高收入者多纳税,低收入者少甚至是不纳税,使相对收入差距缩小.从而适度缓解了贫富悬殊的矛盾。在税收的使用中也有一部分是补贴救济的，分配结构优化。较好地体现了“效率与公平”兼顾。 每个税种的设立初衷都是好的，但由于征管上的各种问题存在，实际收到的效果是值得商榷的。 二、个人所得税的征管现状 在我国现行的诸多税种中，个人所得税被公认为是税收流失最严重的税种，有“征管第一难”，“征的不如花的多”的说法。 我们首先来看一下GDP、财政收入，各项税收的增长趋势图（1981到1998年统计资料） 税收与财政收入增长关系（见下页图2） 个人所得税在地方税中的比例[2 刘汉屏《地方政府财政能力问题研究》第168页]2 年份 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 个税比重 3.17 2.11 4.37 6.25 7.46 8.37 8.97 6.61 我们可以发现：个人所得税的比重在不断上升，但是到2001年又有一个明显的下降。但是上升是有限的，没有与GDP的增长同步。 以上是纵向比较，下面我们看一下横向比较。在西方国家个人所得税对政府收入的贡献很大，地位十分重要。在本世纪50年代以前，个人所得税占全部税收的比重并不高，此后有了明显的提高。以美国为例，1902年个人所得税收仅占总收入的0.3％，1932年达到6.7%，1940年为8.1％；从1950年开始，比重明显上升，达到29.3％，随后就稳定在30％以上的水平，其中1985年达到45.37％。由此可见个人所得税对政府收入贡献的重要程度。另一方面，个人所得税对中央政府收入的贡献尤为明显。许多国家个人所得税占中央政府全部税收的比重都在20%至40％之间，如英国、西班牙等。在美国和新西兰等国，个人所得税甚至占到中央政府收入的一半左右。 图2 税收与财政收入增长关系 表3 部分国家个人所得税占中央政府税收比重（单位：％）[ 《国际货币基金组织政府财政统计年鉴（1998）》] 国家 年度 个人所得税 澳大利亚 1996 52.2 新西兰 1996 49.1 美国 1996 46.1 南非 1995 40.6 丹麦 1995 35.9 英国 1995 28.8 西班牙 1994 26.1 韩国 1997 20.7 中国[来自于刘汉屏《地方政府财政能力问题研究》，且是指个人所得税在地方税中的比例。] 1997 6.25 在发展中国家，目前个人所得税占政府收入的比重并不高，但作为一个新型的税种，其发展潜力不可低估。正是由于个人所得税对政府收入有着重要的贡献，一方面要不断完善个人所得税制，以满足政府对收入的需求；另一方面，也要求稳妥地推进个人所得税的改革，不能由
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