（一） 国债的涵义
国债是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务。国债是一个特殊的财政范畴，它是国家财政收入的重要组成部分。与财政收入另一重要来源税收不同的是，国债的发行必须遵循信用原则:有借有还，到期要还本付息，而税收具有无偿性；国债还具有认购上的自愿性，除极少数强制国债外，人们是否认购、认购多少，完全由自己决定，这也和强制课征的税收是不同的。由于国债的发行主体是国家，是以国家的信用为担保发行的债券，所以它具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。通常被称为“金边债券”。
（二）国债在经济发展中的作用
1.弥补财政赤字
通过发行国债弥补财政赤字，是国债产生的主要动因，也是现代国家的普遍作法。世界各国发行的国债，绝大部分是用于抵补财政赤字的，尽管各国财政赤字形成的原因是不同的。与增加税收或通过中央银行增发货币、由财政部门向中央银行透支或借款，等弥补财政赤字的方式相比较，以发行国债的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济的发展，可能产生的副作用也较小。
2.筹集建设资金
国债具有筹集建设资金的功能，是不说自明的。在我国，财政具有明显的生产性，在总支出中经济建设资金占50%左右，固定资产投资支出的绝对数和比重都较大，如果不发行国债，势必要压缩固定资产投资支出，从这个角度讲，发行国债主要是为了国家集中资金保证重点建设，具有明显的筹集建设资金的功能。
3.调节经济，实现金融调控
国债作为中央银行进行公开市场操作的重要手段，通过国债市场可以加强货币政策的传导和实施，如有助于实现货币政策目标或通货膨胀目标，有助于使用市场化的间接货币政策工具等等。总之，国债的经济调节、金融调控功能是与国债本身共存的。
三、我国国债市场存在的问题
尽管我国的国债市场已初具规模，市场化程度也不断提高，但与成熟市场国家相比还存在不小差距，很多问题尚待解决。
（一）国债市场的法律基础薄弱
我国自90年代初开始建立国债市场以来，相继颁布了很多规范国债市场的法律规定。主要有：国务院每年颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》；财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》；财政部每年颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》；中国证监会、财政部颁布的《国债期货交易管理暂行办法》；财政部颁布的《国债托管管理暂行办法》；国务院证券委员会颁布的《证券交易所管理办法》、《中国证券交易系统有限公司业务规则》、中国人民银行颁布的《跨地区证券交易管理暂行办法》，等等。这些法规呈现出以下特点和不足：
一是这些规定大多属于行政规章性质，法律地位低，法律效力层次低。二是这些规定零散、不系统、不规范。国债市场的健康、有序的运行和发展必须有完善、系统、权威的法律制度严格保障，以便国债市场参与者有法可依，发生纠纷时法院有判案的依据，并且也便于监管机关监管国债市场依法运行和国债市场自律组织依法自律。三是规定不够完善，有些规定之间甚至存在不协调之处。
（二）国债发行市场存在问题
1.发行规模偏小
国债由于具有最高信用等级、免税等诸多优势，是市场机构最为青睐的投资品种。我国是一个高储蓄率的国家，银行、保险等金融系统内积聚了海量资金，对债券投资的需求巨大。而目前相对有限的国债年度发行规模与机构的投资需求相差甚远。这种供求不平衡的状况造成国债在一级市场被认购后，大部分就直接“沉淀”了，二级市场机构惜售的现象十分普遍，交易不活跃。
图1：1997-2009年度债券发行量
数据来源：中国债券信息网 http://www.chinabond.com.cn
2.发行频率较低
目前，我国定期、滚动发行1、3、7、10 年期的关键期限国债和3 个月、6 个月的短期国债。但是，上述各期限品种国债的发行频率均较低，平均每年仅3 次左右。至于20、30 年期的长期品种则往往每年仅发行一次。2007 年我国记账式国债的发行总次数为29 次，而美国高达220 次，且美国国债市场上的关键期限品种至少每月发行一次，可见我国与成熟市场国家仍有较大的差距。国债的发行频率低，不利于国债收益率曲线的构建。
表1：1999-2006记账式国债发行期限结构统计（单位：期）
年度 1年以下 1-3年 3-5年 5-7年 7-10年 10年以上(含10年)
1999 0 1 2 2 6 3
2000 0 3 0 2 4 4
2001 0 1 2 2 3 4
2002 0 3 2 2 4 5
2003 1 2 1 2 4 4
2004 1 4 1 3 4 1
2005 1 5 1 2 3 3
2006 5 2 3 3 4 4
数据来源：牛玉锐，中国国债市场有效性研究，对外经济贸易大学，2007。
3.定价机制有待进一步完善
从2000 年起，财政部一直坚持采用招标方式发行国债，综合运用过荷兰式、美国式和混合式等多种方式。目前，以混合式价格招标方式为主。该方式在一定程度上兼顾了荷兰式和美国式的优点，但仍难以避免“承销团成员为满足承销义务而导致非理性投标”，以及“承销团成员联合垄断发行市场、操纵中标结果”等不良情况的发生，致使一级市场定价失真。
（三）国债流通市场存在问题
1.市场分割状况较为突出
由于历史原因，目前我国同时存在银行间国债市场和交易所国债市场，且两个市场基本处于分割状态。财政部也采取了“跨市场发行国债”、“允许国债在两个市场间转托管”等措施，设法推进市场统一。但由于两个市场的参与主体、资金性质、资金量和交易机制等基本因素差别较大，市场分割的状况依然突出。集中表现在两个市场的规模失衡和收益率水平混乱两个方面：从托管量来看，银行间市场持续增长，而交易所市场持续萎缩。2007 年末，银行间市场的记账式国债托管量为43255亿元，而交易所市场仅为2857 亿元，交易所市场有明显被边缘化的趋势；从收益率水平来看，两个市场的收益率水平经常会出现明显差异。以2007 年8 月28 日的交易数据为例，同一只国债（02 国债15）在交易所的收益率为3.27％，而在银行间市场的收益率仅为2.94％，两者相差达33 个基点。市场分割问题扰乱了市场价格信息，不利于国债市场的整体长远发展。
2.市场流动性较差
我国国债二级市场流动性较差，造成交易价格不够真实。2007 年我国国债现货的平均换手率仅为0.5 倍，一般成熟市场国家都在5-10倍之间，美国2006 年已达到33 倍，可见我国与成熟市场国家的差距巨大。市场流动性差往往导致现货交易中出现异常价格。从我国银行间市场的双边报价数据来看，国债的买卖点差通常都在10 个基点以上，有的甚至达到40 个基点。在如此宽的范围内，即使是中间价也可能与市场真实利率水平有较大偏差。造成二级市场流动性差的最主要原因在于做市商的作用未能得到有效发挥。
表2：国债现货交易的年度换手率
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