牵头监管的代表国家为巴西。在巴西，国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。 通过牵头监管机构的定期磋商协调.相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。
双峰式监管模式的典型国家是澳大利亚。澳大利亚历史上由中央银行负责银行业的审慎监管。自1998年开始不完全统一监管模式的改革。新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银业的业务经营监管和保险行业监管。11
伞形监管的典型国家为美国。1929--1933年美国的经济危机，导致了1933年《银行法》和1935年《银行法》的出台。按照前法，美国建立了联邦存款保险公司(FDIC)，通过为存款提供保险，保护存款人的利益。联邦存款保险公司通过执行保险，实施对参保银行的监管。该法还规定了美国银行业分业经营、分业监管的格局。有关证券业务主要由证券交易委员会监管，证券市场监管是全国统一的。保险业务则受州保险厅和全国性保险同业协会的监管。
1999年《金融服务现代化法案》以加强金融机构之间的竞争为出发点，确立了银行业、证券业和保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司模式。金融控股公司可以从事法律许可的所具有金融性质的活动，包括银行、保险、证券发行和交易、投资银行等业务。新法案对金融持股公司的监管权力赋予了美联储，这样美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一的一家联邦机构，必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管，行使裁决权，一旦各分业监管机构认为美联储的限制监管不适当，可优先行使自己的裁决权。而对于复杂的大型金融机构的监管模式，则是向大型金融机构派驻监管小组，约30名常驻监管员，以保证实现其监管目标。《金融服务现代化法案》使美联储实质上已经突破了传统中央银行分业管理的职能和权限，转向统一的综合化管理，这是美国金融监管体制出现质的变化的表现。
第四章 我国金融监管体制的现状及对策分析
4.1 我国金融监管体制的现状
20世纪70年代末，中国金融体制改革之初，受世界金融创新思潮的影响，对金融体制改革的试点机构曾尝试过综合经营的模式。比如1979年成立的中国国际信托投资公司和1986年重新组建的交通银行及新成立的中信实业银行都曾获得广泛的业务范围，一度涉足银行、保险、证券、信托等业务。而中国国有银行在其改革过程中也曾涉足多种金融业务。在后来的改革过程中，由于企业改革和金融机构改革没有形成有效的激励约束机制、金融法律法规的制定和对金融机构监管的滞后，以及国民经济在转轨过程中不断出现失控的局面，从而导致了金融秩序的混乱，致使中国政府在1993年的金融改革中确立了中国金融业分业经营和分业监管的原则，并在以后的立法工作中加以确立。
如前所述，我国金融监管体制由银监会、证监会和保监会三家金融监管机构，分别管理我国的银行业、保险业和证券业。同时，中国人民银行在我国金融监管体制中起着核心作用，它依法对金融机构及其业务实施监督和管理，维护金融业的合法、稳健运行。在我国的金融监管体制中国务院是金融监管的主体，它和三大金融监管部门实际上是一种委托代理关系，金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能，发挥着核心作用。
进入21世纪，经济金融全球化程度明显加快，经济的全球化使得各国金融联系更加密切，更加深入，其必然结果就是导致了中国金融业走向综合经营。2006年2月21日公布的《2005年第四季度中国货币政策执行报告》明确提出，“要稳步推进金融业综合经营试点，推动金融控股公司规范发展。密切关注银行业、证券业、保险业、金融控股公司和交叉性金融工具发展状况，防范跨行业、跨市场的系统性风险。”为此，我们要特别鼓励金融创新，引导金融业的综合经营，在加强监管的前提下，发展交叉类、延伸类的金融服务。12
4.2 我国金融监管体制存在的问题
金融监管机制需要能够和本国的金融发展相适应，需要能够切实地实现监管的效果，在这个思路上，我们来评价一下我国金融监管体制存在的问题。
一、法律、法规、制度不健全。与发达国家上百年的金融监管实践相比，我国金融监管起步晚、历史短。现行的分业监管体制模式自运行以来，只有十多年的时间，各方面机构和制度都不够完善。例如法律制度方面，我国金融监管的随意性大，主观性强，实施细则和其他规章制度不配套，监管规定普遍缺乏科学的量化准则，实际执行的尺度不易把握，操作性不强。
二、监管机构的协调性不够。首先，分立监管体制下的三大金融监管机构之间缺乏配合，难以保证信息共享，严重影响了监管效率的提高。各监管机构之间职权划分不明或交叉，当监管出现真空地带或监管“撞车”时缺乏一个统一的机构来协调。其次，中国人民银行与各金融监管机构尤其是银监会缺乏有效的信息沟通机制。中央银行无论是维护金融稳定，还是制定和执行货币政策，都需要对金融机构的日常经营进行连续的观察。比如调控货币政策和调节利率都需要了解甚至掌握金融机构的经营状况。但是，尽管我国建立起人民银行、银监会、证监会、保监会四方联席会议，以确保它们之间的协调，但距离一个运转良好的协调机制还有许多工作要做。
三、金融监管体制本身已经与国际金融监管的趋势脱节。金融业务综合化、分业经营向混业经营的转变、发达国家分业监管向综合监管的转变都在刺激着我国的分业监管体制。混业经营产生的银行、证券、保险、信托之间业务的交叉融合，削弱了分立监管的业务基础，从而限制了金融创新和发展的空间。我国金融业要与国际接轨，势必要突破目前分业经营和分业监管的现状，走向既符合我国国情又与国际接轨的金融监管模式。
四、金融监管缺乏独立性。金融监管制度是对金融监督管理活动进行规范的一整套组织制度，金融管理体制的健全与否直接关系到金融监管的效果。我国长期实行计划经济体制，无论中央还是地方，监管部门都受制于政府部门的指挥和管理，缺乏独立性，不能充分发挥监管职能。同时，由于以前不重视对金融监管的基础理论研究和强制性制度安排，使得有效的调控手段和可行性措施更加缺乏。
4.3 外国的金融监管体制对我国的启示
从图4-1主要国家和地区金融业经营及监管体制不难看出，目前国际上金融监管体制的发展趋势就是由分立监管向整合监管过渡。美国《金融服务现代化法》的通过与实施，标志着世界金融分业经营时代的结束。在全球混业经营浪潮冲击下，中国实行的分业经营体制面临着国际、国内双重压力与挑战。
图4-1 主要国家和地区金融业经营及监管体制
国家 经营方式（过去） 经营方式（现在） 监管方式
美国 分业 混业 不完全整合监管伞形监管
英国 分业 混业 整合监管
日本 分业 混业 整合监管
德国 分业 混业 分业监管
荷兰 混业 混业 分业监管
加拿大 分业 分业 整合监管（银行与证券业混业监管，保险业单独监管）
法国 分业 分业（可持非银行公司股份，但不超过20％） 不完全整合监管牵头监管
韩国 分业 分业
（业务范围在不断放开） 整合监管
中国香港 混业 混业 分业监管
中国 分业 分业 分业监管
20世纪90年代中期我国选择分业经营体制在当时条件下具有合理性。但是，无论从金融业发展的内在规律看，还是从我国分业经营体制面临的国际国内压力看，我国的分业经营体制最终都必将为混业经营体制所代替。处于这样一个历史环境下，我国的金融监管体制需要做出适时的调整。
中国的分业经营最终必将走向混业经营，分立监管必然将被整合监管取代，这是大势所趋。但国际国内的实践已经证明，混业经营需要具备一定的条件。历经10年多的发展之后，目前中国初步具备了混业经营的条件，但全面推行混业经营还为时尚早。目前我国的国有商业银行的产权约束尚未建立起来，所有者缺位，所有者和经营者定位不清，关系模糊，存在严重的“委托一代理”问题。另外，我国虽然建立了分立监管的体制，但是长期以来在监管的理念、体系和方法等方面还没有形成框架，急需更新监管理念和完善监管体制。再有，我国证券市场发育还不成熟，运作不规范，市场投机气氛浓郁；法律环境还不完善，立法缺乏预见性、超前性，执法不严等。种种这些使我国目前若全面推行混业经营制度仍面临如1992-1993年陷入金融混乱局面的危险。为防范这种风险的发生，我国推行混业经营制度不能急于求成。
4.4 完善我国金融体制的对策探讨
4.4.1 提高金融监管机构的独立性
金融监管的独立性是指金融监管机构依法对其监管地域范围内的所有金融活动实施监督和管理，直接对中央政府或国家立法机构负责，其他任何组织、单位和个人都无权对金融监管当局的监管工作进行干预。如果监管机构的独立性较强，监管主体就会旗帜鲜明地表明自身的态度，自主地决定监管的措施；反之，监管主体在发现问题、处理问题时就会等待政府的指令，左顾右盼而影响监管措施的实施。
在讲求法治监管的今天，作为解决金融纠纷的金融监管制度有必要加以完善。但“程序没有预设的真理标准”，要完善金融监管机构的独立性应依我国具体国情而行。必须减少国家行政对金融监管机构的干预。我国金融监管应依法进行，在各政府部门之间（主要是宏观经济部门和金融监管当局之间）形成对金融稳定的目标、框架、涵义、任务以及各自应该承担的责任的基本共识。监管机构要改进工作方法，监管方式转向多元化，现场稽核、报表稽核、委托稽核、联合稽核齐头并进，结合实际突出重点。另外，行政监管一定要服从法律监管，以严密的法规约束当局的金融监管行为，减少行政的随意性，在日常监管中基本取消行政命令式的监管办法，杜绝国家行政机关进行干预的方法媒介。建立监管机构财政经费保障机制，避免地方对监管机构人事任免的不当影响，切实保障金融监管机构独立。同时监管机构改进现有的法定监管主体的权责制度，把自己塑造成真正独立和自主执法的监管主体。监管者应具有脱离于政府和其他政治力量的强制性的权威。当然，监管机构的独立性并不是完全将监管机构与政府部门割裂，还是需要双方加强有效合作。
4.4.2 加强金融监管机构的协调性
一、加强监管机构之间的协调性
针对我国监管机构间沟通、协调性差的问题，应该从以下方面提高：
首先，专门设立“金融监督管理委员会”与人民银行平级直属于国务院，形成牵头监管模式。银监会、证监会和保监会等并入金融监督管理委员会，该委员会成为金融监管总牵头人，实施统一监管。 该委员会负责指导全国和地方的金融监管协调合作事宜，并制定委员会工作章程、运作程序，明确相关部门职责、义务，加强各部门的协调配合，达到分工合理、沟通顺畅、决策有力之目的。结构图如下：
图4-1 中国金融监督管理委员会结构图
其次，应当建立金融稳定日常监测制度和重大风险应急决策处置制度，确保对单个金融机构流动性风险、跨市场关联风险、交叉金融工具风险以及重大金融危机等的及时有效处置。
第三，应当对法律没有明确，存在明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化，对确实难以明确界定和划分的事项，应当明确通过联合实施、合作监管等形式加强协调与合作，避免重复和真空。
二、协调金融监管主体和央行的关系
在2005年10月底颁布的“十一五”规划建议中又指出：“加强一行三会（即央行、保监会、银监会、证监会）的监管协调，是下一个五年计划中需要强调的。”而处理好央行和银监会的关系是保证货币政策和金融监管有效性的前提。银监会成立后，我国仍处在人民银行和银监会机构变动的过渡期内，许多未决事项需要两个机构协调解决。我国的中央银行也依然保留适当的金融监管职权，为货币政策的宏观调控而服务。鉴于人民银行与银监会分别承担的职责之间有着交叉、互补的关系，为更好地履行各金融监管机构的职责以及确保我国金融体系稳定运行，进一步加强人民银行和其他监管机构之间的协调就显得尤为重要，这不仅是我国法律所要求的，同时也是我国金融监管实践所必须的。 因此这方面的法律法规也需要补充，更加明确各自的权限范围。另外，我国的金融监管机构还要注重与国际监管机构、国际通行的监管理念和监管协议相协调，把握监管的国际化和前瞻性。
4.4.3 鼓励金融业务创新
2004年6月，巴塞尔委员会正式通过《在国际上统一资本计量和资本标准：修订框架》，即《新巴塞尔协议》。该协议中通过对不同形式的资产设置不同的风险衡量方法，诱导金融机构积极进行业务创新，金融机构通过创新在巴塞尔新资本协议的框架下可以赢得市场竞争的主动，同时整个金融市场也会因此而获得新的动力和活力。
我国在现有监管体系下，同样需要鼓励金融业务创新，一方面提升金融机构的综合竞争力，另一方面为将来实行整合监管打下坚实基础。具体来说就是在现有的法律许可范围内，放开对银行业中间业务创新的限制，促进商业银行大力拓展中间业务、委托代理业务，积极开展个人理财服务，实现资产多元化，提高手续费收入，汇兑收益和其他收入占比，培育新的经济增长点。目前，商业银行仍可以拓展大量的综合经营业务。一是在境外发展综合经营业务。现阶段，我国实行的分业经营、分业监管仅限于商业银行的境内业务，而对我国银行在境外从事投资银行业务、保险业务以及向非银行金融机构和企业投资等非商业银行业务无限制；二是加大在法律允许范围内非商业银行业务的比重，如发行金融债券，代理发行、兑付、承销政府债券，买卖政府债券，代理保险业务等；三是开拓不直接产生债务或有债务的中间业务，如企业并购业务、代客理财业务、项目融资业务、资金结算与清算业务、基金资产的管理业务等；四是促进银行与保险业、证券业的合作业务，例如银行代理购买保险、基金等；银行与企业保险开联合账户，到期自动缴保险费。这样可以方便客户、节省保险人力成本，还可以使银行增加收入。
4.4.4 建立健全我国金融监管的法律法规体系
健全的法律法规体系是有效金融监管的保障，它为监管者提供法律依据并规范其行为。只有实施了金融监管法制化，才能从根本上维护金融体系的稳健运行。这些年，我国的金融法律法规在不断的完善。中国第一部金融基本法《中华人民共和国中国人民银行法》于1995年3月18日颁布实施以来，金融法制建设取得了显著成绩，初步形成了以金融法律和法规为主导、以金融规章和司法解释为补充的金融法律体系框架。为适应国内外金融业发展的需要，我国的《保险法》、《中国人民银行法》、《证券法》也于近几年陆续得到修改，同时制定了《中华人民共和国银行业监督管理法》。
然而我国金融监管的法律法规的不足依然存在，加之金融法律法规只有不断适应变化的金融形势，才能从根本上发挥它的作用。因此，需要做好以下几方面的工作：
1、在金融监管法规和内容方面，应设立一整套规范、科学的风险监管体系，实施可持续监管。要合理确定监管立法的目标，体现安全与效率并重的监管理念。完善合理的金融法律法规体系应是在保证金融安全的前提下，维护金融业的适度竞争，促使金融机构和市场的发展壮大，提高效率和效益，增强其自我控制和防范风险的能力。另外要建立健全监管责任制，进一步明确各级行及有关职能部门在金融监管方面的权利和责任，并把每家金融机构的监管职责落实到职能部门和具体人员严格的金融立法是金融监管当局有监管的法律保证，法律手段作为一种监管手段正发挥着越来越重要的作用。
2、修改和完善我国的《信托法》。近几年，中国信托业的整体发展速度和规模正在不断提高和壮大，信托业作为金融第四支柱的行业地位得以逐步地确立和巩固。当前，信托公司应重点研究综合经营中信托公司的生存之道，努力寻找与其他金融机构的合作点。同时，信托业是一个风险比较高的行业，任何时候都不能放松对信托业的监管。因此，我们有必要对自2001年10月1日起实施的《信托法》进行修改和完善。
本文通过对国际金融监管体制的比较，分析国际目前的三类金融监管体制的优劣势，以及这三类金融监管体制在国外典型国家的应用，最终总结出国际上金融经营方式的趋势为混业经营，金融监管要适应金融经营的需要，也必将由分立监管向整合监管的方向过渡。
对于我国的金融体系，由于历史的和现实的条件限制，目前不适宜马上转入混业经营，需要慢慢转变。那么，在目前这种分业经营和混业经营模式并存的时期，我国金融监管模式可以设置国务院直属的金融监督管理委员会，形成牵头监管。通过金融监督管理委员会对证监会、保监会和银监会的统一领导，实现有效的沟通，协调各个监管部门的工作。另外，还需要对我国的监管体制本身进行提高，像加强金融监管独立性和加强金融监管的法制建设。
陈国放
参考文献
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