建立和完善我国新型税源管理模式的思考(三)

     三、建立和完善我国新型税源管理模式的建议

     经济迅猛发展，科技日新月异，社会不断进步，在新的形势下，现行的税源管理模式渐渐暴露出上述诸多问题和不足。如果不对现行税源管理模式进行改革和创新，那么这些问题和弊端将一直存在，并且会越来越严重，税源管理的质量和效率也会受其影响，并且会大打折扣。新的时代、新的发展呼唤新型的税源管理模式应运而生。笔者认为新型的税源管理模式应以涉税风险管理为导向，以整合部门分工为前提，以分类分级管理为基础，以信息管税为支撑，以优化纳税服务为保障，不断提高纳税人的税法遵从度和满意度，全面提升税源管理的质量和效率。新型税源管理模式的核心内容就是以涉税风险管理为导向。风险管理就是今后税源管理工作的风向标。今后税源管理的一切工作都要围绕着风险管理来开展。防范、化解和处理纳税人的涉税风险就是税务机关税源管理的核心职责。以涉税风险管理为导向将彻底解决了目前税源管理工作疲于应付，针对性不强，头痛医头，脚痛医脚的问题。

     新型的税源管理模式较现行的税源管理模式至少有以下三个方面的创新：一是引入风险管理理念。实践证明，西方国家的税务部门通过十几年的风险管理，有效提升了税源管理的质量和效率。风险管理理念是对税源管理认识的一大提升，它解决了为何要加强税源管理和如何加强税源管理等问题。涉税风险管理就是通过获取海量的系统内外的涉税信息，分析出纳税人存在什么、存在多少涉税疑点，从而对不同风险的纳税人采取不同的征管策略，把有限的征管资源优先使用于风险大的纳税人，实现税源管理从以税务机关为中心逐步过渡到以纳税人为中心。税务机关的核心工作就是将涉税风险管理融入到税源管理的全过程，通过风险管理，防范、化解和处理纳税人的涉税风险。二是重新整合部门分工。将税务机关的部门按照处理各类风险事务进行细分，增加风险评估机构，其主要负责涉税风险的识别、分析、排序、推送、评估等，将现行的征、管、查三分离变为征、评、管、查四大系列，由风险评估机构将不同等级的涉税风险依次安排给稽查机构、税源管理机构、纳税服务机关进行处理。三是税源管理工作从管户制向管事制转变。各级税务机关不再是为了管户而管户，而是以涉税事项的风险管理为中心，将部门、岗位、人员置于税源管理流程的各个节点上，各个环节相互配合、相互制衡。税源管理方式不再是过去的“分户到人”，而是“分事到人”。税务机关各部门的工作重心不再是数量众多的管户，取而代之的是纳税人的各种涉税风险管理事项，实行的是管事制。下面我从五个方面谈一谈建立和完善新型税源管理模式的一些思考：

     （一）突出风险管理理念，提高税源管理质效

    1.成立专职机构，加强风险管理。各级税务机关必须建立专门的税收风险评估机构，具体从事数据整备、风险识别、风险排序、风险推送、风险应对和风险管理效果评价等工作。税收风险评估机构不妨设置风险识别、任务管理、风险评估等部门。风险识别部门主要负责与综合治税部门的对接，在获取第三方数据后，结合系统内信息对数据进行分析、加工，生成初步的疑点名单；任务管理部门主要负责对疑点名单进行再甄别、再检验，形成最终的工作任务，并按照分轻重缓急进行分配，同时跟踪任务的实施，对任务完成情况进行评价；风险评估主要负责跨地区、难度较大、较为复杂的任务进行实地评估。风险评估机构每年初应根据分析结果评定出纳税人的风险等级，从而形成税务机关全年的税收风险应对计划，统筹安排稽查机构、税源管理机构、纳税服务机构的征管资源，对不同情况的纳税人实行差别化风险应对策略，将风险管理贯穿于整个税源管理的过程，从而最大限度地组织好、实施好税源管理工作。

     2.划分风险等级，实施差别管理。根据纳税人税收风险性质、风险事项涉税金额以及发生频次，税务机关不妨将纳税人的涉税风险等级划分成五级：一级风险为重大违法行为、性质恶劣；二级风险为一般违法行为、性质一般；三级风险为一般违法行为、性质较轻；四级风险为需要进行审核、复核的事项；五级风险为纳税人可能存在简单的疑点信息。根据各部门的工作职责和工作重点，由风险评估机构将一级风险和部分二级风险的涉税事项分配给稽查机构进行日常稽查、专案稽查，将部分二级、三级、四级风险的涉税事项分配给税源管理机构进行纳税评估、巡查核查和实地复核，将五级风险的涉税事项分配给纳税服务机构开展友情提醒。

     3.实现三大转变，提高征管质效。税务机关在风险管理的对象确定上，要基于风险识别、等级排序，开展有针对性的风险应对，改变以管户制为主的、无差别化的管理。在风险管理的应对主体上，要向征、管、查等多部门联动应对转变，改变由税收管理员单兵作战式的税源管理。在风险应对的实施方式上，要向综合比对、分析申报数据、税源信息和涉税信息转变，改变简单、盲目地开展实地巡查、核查的管理方式。

     （二）实施分类分级管理，科学精细管理税源

    1.打破地域限制，实施分类管理。在对纳税人类型进行细分的基础上，扩大分类管理的地域范围，打破原有的行政区划去实施分类管理。要把县(市)级税务机关作为税源管理的基本单位，在一个县(市)范围内整体考虑分类管理。同时，将地级市的市区也作为一个整体来考虑分类管理。分类管理要充分考虑一个地区的产业特点、纳税人的内在特点，以分行业、分规模、分类型管理为主体，基层税务机关主要负责管理一类或几类纳税人，实施的是专业化的税源管理，而不是对什么类型的纳税人都要进行管理。即使条件不具备，各级税务机关也要在其内设部门中体现分类管理，将具有同一特点或者符合某些规律的纳税人集中到一个部门进行管理。

    2.突出管理重点，实施分级管理。首先，要进一步明确各层级税务机关在管理税源中各自的重点和工作职责。这一点对于重点税源管理来说显得尤为重要。其次，要积极推行机关实体化运作。各级税务机关的业务科室要具体承担税源管理的责任，尤其，对重点税源的风险事项、全局性的重要复杂事项、典型性的风险事项、重大疑点的风险事项要直接负责应对和管理，不断加强对基层工作的指导和支撑。第三，推进信息化进程，突出科技兴税。上级税务机关要通过信息管税来有效实施对重点税源的分析、监控和管理。对应用软件的开发和数据模式建设以及推广应用，要由省、市以上税务机关牵头组织，负责实施。

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