我国出口退税政策研究(三)

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出口退税规模扩大的可持续性可以理解为，随着出口退税规模的不断扩大，出口退税制度无法保证正常执行，影响到出口退税制度的改变甚至取消。理论上，出口退税退还的是己征收的间接税，出口退税规模的扩大也是由于课税规模的扩大所致，退税规模是不会超过征税的规模的，因此不应出现可持续性的挑战。但事实上却出现了欠退税的现象，并出口退税制度的调整造成了一定的影响。

出口欠退税现象最早出现在1994年。财政部1995年的预算报告中提到，1995年的外贸出口退税指标为550亿元，比1994年执行数增加105亿元，增长23.6%，这主要是考虑1994年有一部分退税要转到1995年退付和1995年出口贸易的正常增长。1995年，出口欠退税依然存在。1996年财政部的预算报告提到，要调整进口税收政策，降低关税税率，归还出口退税欠款，要用两年的时间还清原来积累的欠退税额；降低出口退税率虽然可以减少当年的退税额，但由于归还欠退税款较多，1996年安排的退税数额还要比上年增加。2003年，出口欠退税问题再次引起高度重视，中央政府果断采取出口退税改革措施，这次的出口退税机制改革面临严峻的局面。出口欠退税己经严重影响到许多出口企业的正常经营加剧了企业经营资金的紧张程度，有损企业出口商品的国际竞争力，阻挡了出口企业的正常发展。以广东省为例，截止2003年底，广东省共计发生欠退（免）税额高大达730亿元刚。全国范围内，根据2004年归还的出口商品欠退税款计算，2003年全国出口欠退税额超过2000亿元，其中增值税额达1997.26亿元，消费税额达6.26亿元。

出口欠退税问题日益突出，是出口企业尤其是外贸企业正常生产经营受到影响，不仅使企业资金的时间成本增高，也给出口企业带来了财务风险。出口企业资金流转速度的下降势必会影响企业的正常运行，打击出口企业的积极性，为我国对外出口贸易的增长带来消极影响，给国家财政和经济运行带来隐患。此外，地方政府与出口退税关联度较小，容易滋生地方政府联合出口企业骗取中央政府出口退税的问题。中央政府为了反骗税，不得不增加退税审核手续，是企业退税难的问题进一步恶化等待，造成一系列恶性循环。

三、我国出口退税制度的完善建议

（一）确立最优出口退税率结构

出口退税政策宏观调控意图实施效果主要取决于出口退税率的设置，多数学者认为采取“中性与非中性”相结合的方法，应根据国家产业政策和出口商品结构调整的要求，按出口商品的性质不同，有差别、有层次的针对不同商品设计阶梯型出口退税率，以体现出口退税政策导向。

一般而言，出口退税率应该按照“资源类产品—原材料—零部件—半成品—制成品”顺序从低到高来排列，鼓励出口企业对出口的资源型产品进行深加工，提高商品技术含量和附加值。另一方面对与不同类型行业而言，这种阶梯型退税率也应该相应调整。对于有正外部性的产业而言，应全额退税，鼓励出口企业扩大生产出口。对于资本技术密集型产业来说，核心的中间产品应也应制定与最终产品那样较高的出口退税率，鼓励出口厂商对核心中间产品的由进口替代向出口替代的转变。最优的出口退税率结构应该是在财政预算支出一定的约束条件下，能够最大限度地推动出口增长的退税率。

（二）完善与改革超基数分担出口退税的机制

应从根本上完善出口退税共同负担机制，需要进一步明确各级政府间财政支出责任；完善地方税制结构，增强地方政府财政实力；在完善法规和严格审批的基础上，赋予地方政府适当举债的权利；优化政府间转移支付制度，强化对转移支付资金分配使用的监督管理。应按实际出口退税发生额为依据，建立科学的出口退税动态监控体系，每年根据出口增长速度，适当增加的出口退税基数，并使其增长幅度与税收收入或财政收入的增长速度相协调。按照出口退税分配基数的统一口径将进口环节增值税在中央财政和地方财政之间进行分配，基数内的部分定位中央税，超基数的部分纳入中央、地方共享税的范围内。这种用进口环节税来解决出口环节的退税是合理可行，且易于操作的，承担出口退税比重大的地方获得的专项转移支付也比较多，能够大大环节地方的财政困难。

国家应该统一省级地方出口退税承担方式，将地方负担指定由省级财政负责，增加出口退税来源的稳定性和可靠性。由省级财政承担出口退税，省级财政在制定财政预算时合理地安排退税资金来源，这样可以适度的缓解地区间封锁和地方保护主义，又能促进地方增强出口退税管理。对“免抵”调库办法做适当调整。一种方案是保持现有基数不变，“免抵”不调库。这可以降低出口退税的总体规模，减少地方财政的超基数分担负担。另一种办法是“免抵”仍调库，但不占用基数，基数部分全部用于退库，“免抵”通过财政结算的方式，按照一定比例退还给地方政府，这样可以减少地方财政的超基数分担负担。省级还应建立出口退税风险基金，使出口退税资金有保证，省级政府还可以保持一定的调控余地。

从短期看，为了继续保持地方政府防止企业骗退税的积极性，提高地方政府扩大出口的积极性，应该将2008年地方分担的出口退税资金作为上限，以后不再增加地方政府的分担规模，由中央财政完全承担新增的出口退税。鼓励地方政府将因此节省的出口退税资金，优先用于鼓励扩大出口。从长期来看，增值税的特征决定了要实现出口退税超基数分担机制区域间的公平是不可行的，只有改变增值税分享体制，将增值税转变为中央税，由中央负担全部出口退税，才能彻底解决中央和地方之间的分担问题。可以考虑将增值税划为中央税，中央负担全部出口退税，取消超基数分担机制，由中央政府完全承担出口退税。从国际经验来看，大多数国家都采取中央税的形式收取增值税，出口退税也由中央负担，这是比较成熟稳定出口退税体制。它有利于增值税“中性”作用的发挥，能够最大限度的促进经济增长，应当将其作为我国出口退税及财政体制改革的目标模式。通过调整财政体制完善出口退税机制的思路是将出口退税与财政体制改革进行了综合考虑，符合我国经济发展和财政体制建设的长期目标。但这一思路涉及中央与地方利益关系的调整，难度和阻力较大。

（三）简化出口退税程序，加快出口退税进度

国家税务机关简化出口退税的申请手续环节，认真完成出口退税的审核审批程序，增进办事效率。征税机关办理出口商品的出口退税中进项税审批工作，出口退税机关办理无法抵扣的税额退还审批手续，征税与退税部门职责分明而又相互联系。征税机关对于出口企业申请的出口退税商品的课税税额和进项税额进行审核审批，将确定的税额审查结果告知退税部门。退税部门办理出口企业退税事宜应遵循下列三道环节:首先审核出口企业的进项税总额，并抽查检测审查结果；然后审查出口收汇等凭证，复审应征总税金；最后核算出口退税税额，并予以归谁，把相关的审核资料交还给申请退税的出口企业。

简化出口退税的程序可以从第二道手续考虑，简化相应办事流程，可以允许出口企业凭出口报关单（出口退税专用联）、增值税税票直接申报退（免）税，出口收汇凭单作为事后核销的凭据。这样有利于出口企业尽快得到申请审批出口退税的相关资料，节省出口退税办理的流程，从而增快企业的资金流动，节约出口企业的资金时间成本。与此同时，加强海关、国税和外汇部门的信息联网，完善出口退税程序的法律保障，这样，既可以加快出口退税进度，降低出口企业资金成本，又可有效防止不法企业骗取出口退税。

（四）完善出口退税办法，促进出口退税制度公平发展

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