论行政立法的监督(二)

    行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益。因此，对行政立法的监督就显得具有十分重要的现实意义。对行政立法监督的必要性主要体现在以下几个方面：

    （一）行政立法监督有利于维护法制统一

    我国《宪法》第五条明文规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第四条也规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第五条也规定了：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”上述规定对维护我国的法制统一、保障法律体系、以及监督机制的协调一致提出了整体的要求。

    行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。“在实际生活中，下位法和上位法相抵触、不具有正当性但依然发生法律效力的法律规范不在少数。这些法律规范因为能对公民的权利义务产生影响，因而既侵犯了公民的权利，又破坏了国家法制的统一。” (注2)但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不高的现象很普遍。因此，必须对行政立法进行切实有效的监督，消除行政立法冲突的现象，这是保障社会主义法制的统一，法律体系以及监督机制协调一致的需要。

    （二）行政立法监督有利于保护公民合法权益

    我国《宪法》第六十二条第二项 规定了全国人民代表大会行使监督宪法的职权。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”上述条文的规定，说明立法的民主性原则已经成为法定的原则。而通过行政立法监督，能让所有的社会成员参与到行政立法的活动中，直接体现立法的民主性原则。因为，社会团体、企事业组织、公民是行政立法外部监督的主要组成部分。

    由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事，制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，如国务院制定的行政法规，国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力，省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力，故一旦它们违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于弱势地位，行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政相对方的权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。因此对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。

    三、我国行政立法的监督体制及其存在的问题

    （一）我国的行政立法监督体制

    1．权力机关监督

    在我国，中央级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定，权力机关对行政立法的监督是最为广泛的监督，尤其是全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。首先是权力机关对行政法规的监督。按照宪法第62条和67条规定，全国人大及其常委会都有权监督宪法的实施，全国人大常委会还有权解释宪法，有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令。其次是地方权力机关对地方规章的监督。根据宪法第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤消本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第88条第5项规定：“地方人大代表常务委员会有权撤消本级人民政府的不适当规章。”权力机关作为我国的最高权力机关，宪法以及《立法法》都明确规定了其监督行政立法的权力。因此，由授权立法的国家权力机关（全国、地方人大及常委会）对行政立法进行监督是我国最主要的行政立法监督方式。

    2．行政机关自我监督

    根据《行政复议法》第27条的规定，国务院或省、自治区人民政府监督地方行政立法的启动方式主要有三种：一是通过法律规定的行政部门规章备案制度由接受备案的国务院或省、自治区人民政府自我启动；二是国家机关、社会团体、企事业单位、公民等认为地方政府规章违法而向国务院或省、自治区人民政府提出审查建议；三是在行政复议中，有关复议机关发现具体行政行为所依据的地方政府规章不合法而提请国务院或省、自治区人民政府处理。由此可见，行政机关对地方行政立法的监督既可以主动实施，也可以被动实施。此外，根据《立法法》第88条第3款的规定对审查过程中发现的问题，一般会采取如下处理方式：说明情况、沟通协调、建议自行修改、通知处理结果、暂停执行，撤销等。可见。国务院和省、自治区人民政府对地方政府规章的审查监督，是行政系统内部根据组织隶属关系和层级管理体制对自己“抽象行政行为”进行的自我控制和自我纠错，是行政系统内部的监督行为，其性质仍然是行政行为，不是立法行为或“准立法”行为，也不是司法行为。

    3．司法监督

    根据我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《行政诉讼法》第1l条具体列举和概括了人民法院对具体行政行为进行审查的受案范围。从我国的实际情况出发，仅从行政诉讼的现状来看，应当可以通过完善现有的规章消极审查制度和司法解释制度，使得司法机关对行政立法为数不多的审查权得以充分的行使，以维护相对人的合法权益。

    （二）我国的行政立法监督存在的主要问题

    由于我国实行人民代表大会制度，现行行政立法监督突出了权力机关的地位，形成权力机关为主的行政立法监督模式。司法机关在社会生活中的地位不高，宪法没有借鉴英美法系的司法监督为主的模式。法律赋予司法机关的监督权非常有限。因此，权力机关为主的行政立法监督模式符合我国国体及政体，符合我国宪政体制。多个监督主体互相配合，进行监督时依权限不同各有侧重，保证行政立法合宪合法。权力机关为主的行政立法监督模式在实际运作中，存在一些缺陷主要有以下方面：

    1．权力机关监督的缺陷

    我国各级人民代表大会是我国的国家权力机关，在推进民主法制建设中发挥了重要作用，《宪法》第五十八条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”以及《立法法》第七条第一款：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四条：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”都分别明确规定了其立法和监督行政立法的权力。这些规定表示，只有宪法明确授权的机关才可以进行立法。除了法律以外，数量庞大的行政法规、规章的制定主体也必须获得宪法、法律的授权。因此，由授权立法的国家权力机关（全国、地方人大及常委会）对行政立法进行监督是我国最主要的行政立法监督方式。我国权力机关的监督手段形式多样，既有普通的监督手段如备案，也有特殊的带有专门性的行政立法监督方式如改变或撤销；既有事前的监督程序如授权行政立法的批准，也有事后的监督形式如审查。这些形式多样的行政立法监督方式，有力的保证了我国权力机关行政立法监督目的的实现。

    但从监督的实际效果看，常常流于形式，人大常委会往往是对行政法规、行政规章察而不监，监而不督。在我国一些违宪、违法行政法规、行政规章存在的情况下，不仅没有一个违宪、违法的法规、规章被撤消，反而有不少的违宪、违法的法规、规章继续出台。

    这是权力机关监督无力的具体表现。可以归为两个原因：首先，人大监督的主体地位不突出。从监督的形式和手段来看，方式单一化，强制性监督手段运用少。在现有的监督方式中，运用频率较高的是会议审议、工作评议或述职评议、执法检查、视察和调查、受理人民群众的申诉、控告和检举和审议意见等，其花费的精力和工作量占到了人大的日常工作的很大部分，但其效果却不是很明显。而法律规定的诸如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用。从监督过程和效果来看，程序性监督多，实质性监督少，监督的实效性不强。在行使监督权过程中，普遍都开展了执法检查，但纠正并解决存在问题并不多。其次，人大监督的意识弱化作为监督主体的人大及其常委会主动监督的意识不强，在具体实施监督时放不开手脚，思想不够解放，真正监督起来顾虑重重，畏首畏尾，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。

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