论行政立法的监督(三)

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2．行政机关自律的不足

行政机关内部监督是一种自律监督，自律监督有着其自身不可避免的不足之处。行政机关自身利益的部门性以及一致性决定了行政机关的监督趋向形式化。由于行政机关上下级同属一个系统，在认识、决定行政事物时难免视角相同，而且下级行政机关制定的规章一般还是经过了上级行政机关的审批。所以，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识。显然这种自我监督的制约机制作用甚小。行政立法机关和违法审查机关的双重身份，将陷入一个不可自拔的矛盾，自己审查自己，自己监督自己，自己是自己的检察官，也是自己的法官，其逻辑推论将是行政机关的立法是合宪的，否则它不会制定这种立法；而一旦立法通过后，行政立法机关就不会再去怀疑它的合宪性和合法性，否则就是自己怀疑自己，自己否定自己。这个结论可以从实践中绝少出现以自我监督形式来纠正违法行政立法的实际情况得以证明。行政立法的主体很难担负起监督自己制定的行政法规、规章的任务，即便其为恶法。从本质上讲，行政机关的内部监督并不是最彻底和最有效的监督方式。监督实有“他律”的含义。行政机关自身内部的监督，严格意义上并不属于监督机制的构成范畴。

3．司法机关的“有限监督”

由于司法作为社会公正的最后一道防线。具有维护公平正义的功能，因此，如果司法是公正的。即使社会上存在着不公正的现象。可以通过司法来矫正和补救，使社会公正得以恢复；但如果丧失司法公正。整个社会就可能没有公正了。当然也就不可能有社会的和谐。司法公正是保障社会公正的最后一道关口。也是保障法律得以贯彻实施的最重要和最有实效的一种手段。在这个意义上。司法公正是维护和实现社会公平正义的基础性条件和底线保障。司法不公不仅会纵容和放大社会的不公。而且必然造成对社会公平正义底线的严重损害。

我国实行的是人民代表大会制度，现行行政立法监督突出了权力机关的地位，形成权力机关为主的行政立法监督模式。我国的司法机关在社会生活中的地位不高，宪法没有借鉴英美法系的司法监督为主的模式。法律赋予司法机关的监督权非常有限。享有行政立法监督权的主体就是享有行政立法权限的主体，司法机关不具有直接的行政立法审查权。我国的行政立法监督体制未建立切实有效的行政立法司法监督制度，这也制约了我国行政立法监督制度的发展。

司法审查在西方是很主要的立法监督手段。由于我国实行的是人民代表大会制，不是三权分立制，所以也就只能赋予司法机构-法院有限的有关行政立法的司法审查权。《行政诉讼法》第53条规定人民法院审理行政案件有参照规章的权力，其实也就是赋予了人民法院对行政立法有一定的司法审查权。但《行政诉讼法》第十二条又以列举的方式，规定人民法院不受理公民、法人、其他组织对行政法规、规章以及行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等的起诉。这样，我国的行政诉讼就只是将具体行政行为列为可起诉范围，而将抽象行政行为-行政立法行为排除了在司法审查的范围之外。

4．行政立法的公众参与制度不完善

在我国，行政立法程序中的最大问题是缺乏民主性和公开性，因此很难保证制定出的法律规范本身所应具有的客观公正性。正如有的学者指出：“我们不能把希望寄托在行政机关在不与公民进行广泛讨论的情况下能自觉、先觉地表达公民真实的意愿。”（注3）在行政立法过程中，程序的每一阶段、每一步骤都应当以社会外界看得见的方式进行，公众尤其是程序参与者有权知悉并取得该项行政立法的有关资料和信息。“公众参与行政立法，可以最大限度的使民主体现在行政立法当中并防止行政立法的行政性和武断性的弊端。”（注4）但是在我国，某些行政立法。特别是规章的制定过程仍然缺乏一定的公开性，内部立法的现象比较普遍．往往一部规章的制定，是由行政机关内部的法制机构提出草案，又由机关内部审议通过，而根本没有对制定程序进行公开就将该规章颁布实施。这样不经公开便制定颁布的法规很难得到公众的认可，也将难以施行。

四、我国行政立法监督体制的完善

如今，人们关注的焦点已不再是，是否需要行政立法，而是采取何种控制和保障手段，使立法机关所授之权不被滥用。因此，利用好行政立法这把“双刃剑”，既要使其有效地解决现实问题又要防范其功能异化，于是便需要完善行政立法的监督。针对目前我国行政立法监督中存在的问题，可考虑以下措施：

（一）完善权力机关对行政立法的监督

我国立法机关对行政立法是否合宪、合法的监督，主要依据是宪法组织法有关全国人大设立各专门委员会，在全国人大及其常委会领导下研究、审议和拟订有关议案的规定。参照国外的各种委员会审查制度，应设立专门的立法监督委员会，建立专门的立法监督机构，在全国人民代表大会的领导下，由专门的立法监督机构行使立法监督权，使立法监督真正实现责权结合、有利于立法监督制度与程序的正常运行。（注5）

立法监督委员会作为集中统一行使立法监督权的专门性机构，能够从宏观上把握立法监督的大局，从微观上促进立法监督的良好运行，为充分发挥立法监督的实效奠定了基础。建立专门的立法监督委员会是有效地开展立法监督活动的保证。现行立法监督体制中由于不存在专门的立法监督机构，立法监督主体开展立法监督活动是分散进行的，实施立法监督时也没有经验可言，往往只是针对个案进行监督。这种体制结构，不利于立法监督主体发现监督规律，总结监督经验。

当监督主体在立法监督过程中遇到一些专门性问题时，难以运用专门的技术加以处理，直接妨碍了立法监督的进行。而设立专门的立法监督委员会后，委员会作为集中进行立法监督的专门机构，既可以集中行使立法监督权，又可以及时总结立法监督的经验，摸清立法监督的规律，从而不断提高监督技术，推进立法监督的进行。具体做法是：在全国人民代表大会之下设立立法监督委员会，并且全国人大常务委员会和全国人大立法监督委员会都是由全国人大选举产生，同时必须都受全国人大的领导，对全国人大负责，并接受全国人大的监督。这样就可以把权责区分开来，全国人大常务委员行使决定立法权、国家的重要问题、任免和决定国家机关领导人员并行使全国人大授予它的其他职权；全国人大立法监督委员会具体工作是：l.对引起实质争议的法律、行政法规、部委规章、地方法规进行审查；2.对授权立法进行审查。该委员会可在审查法律法规时进行辩论，并有权要求制定机关的人员做出解释，同时还可以向制定机关提出建议。委员会的成员应当由具有丰富法学知识的人员组成。委员会在做出审查结论时，要进行无记名投票。如果投票显示法律、法规、规章符合规定，则可做出决议；如果不符合宪法或授权法的规定，对法律，该委员会可提请全国人大或全国人大常委会做出修改补充和撤销；对行政法规和地方法规，可提请全国人大常委会撤销；对部门规章，可提请国务院撤销。

（二）规范行政机关的自我监督

各级政府不仅负有组织实施法律法规的重要职责，同时对其所属部门和下级政府的行政管理活动承担着不可推卸的层级监督责任。实践证明，相对于外部监督而言，政府层级监督机制对规范和制约行政行为更直接、更有效。各级政府和政府各部门都要切实加强政府层级监督。

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