论行政立法的监督(二)

    “除了法律以外，在一国的法律体系中还存在着大量的法规、规章，这些法规、规章的制定主体也必须具有正当性，即必须获得法律的授权。没有获得法律授权的机关、组织不能制定法律规范，否则不具有正当性。” (注1)由此可见，并不是所有行政机关制定规范性文件的活动都是行政立法。

    只有法律明确授予立法权的行政机关才能成为行政立法的主体。按照我国宪法、组织法、立法法的相关规定，在我国行政立法主体有：国务院；国务院所属的部、行、署、委及具有行政职能的直属机构：省、直辖市、自治区和较大市的人民政府。上述行政立法主体可以依据法定的职权、程序制定行政法规、行政规章。而没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动则不属于行政立法。

    2． 行政立法是一种抽象的行政行为，必须在法定的权限内进行

    行政行为有多种分类方法。以行政行为的对象是否特定为标准来划分，可以把行政行为划分为抽象行政行为和具体的行政行为。所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或者事物为管理对象，制定具有普遍约束力的规范文件的行为，如制定行政法规、行政规章的行为，也就是行政立法行为。行政立法是特定的行政机关制定行政法规、行政规章的行政行为。这种行政行为的结果是产生了具有普遍约束力的行政规范性文件，而这些行政规范性文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用于社会的生活、经济关系的各个方面。所以说，相对具体的行政行为而言，行政立法是一种抽象的行政行为。

    3．行政立法具有很强的针对性、适应性

    行政立法，一般都是针对对社会、经济生活中的一般事务而进行行政管理的需要而进行的立法。其效力对行政管理范围内的人、事务具有普遍的约束力，对同一类人和事物也可反复适用。所以说，行政立法具有很强的针对性、适应性。

     4．行政立法具有多样性、灵活性

    行政管理事务具有广泛性、多样性，涉及到社会经济生活的方方面面。因此，行政立法所制定的行政规范性文件也应具有多样性，以适合不同类型行政管理的需要。还由于被管理对象处于不断变化发展之中，因此行政立法也应该具有灵活性，不断完善修改行政法规、规章，以适应社会发展、行政管理发展的需要。

     二、行政立法监督的必要性

    （一）行政立法监督是维护我国法制统一、保障法律体系和谐的需要

     社会主义法制统一是我国立法的一项重要原则，也是立法要追求的一个目标。具体来说要求较低层次的规范性文件不得同较高层次的规范性文件相抵触。因此行政法规不得同法律相抵触，地方法规不得同法律、行政法规相抵触。

    “法的统一性，是指不同层次的法律规范在效力上的等级有序。法的协调性，是指同一层次的不同法律规范之间，以及同一法律规范不同条文之间的协调。” (注2) “在实际生活中，下位法和上位法相抵触、不具有正当性但依然发生法律效力的法律规范不在少数。这些法律规范因为能对公民的权利义务产生影响，因而既侵犯了公民的权利，又破坏了国家法制的统一。” (注3)据此， 行政立法首先必须以宪法为基础和依据，宪法是社会主义法制的基础和核心。其次，行政立法不得违反上位法。这是维护社会主义法制的内部和谐统一的重要保证。立法法规定了法律适用的效力等级。为了维护立法统一，行政机关要遵循《立法法》的要求，把行政法规、规章及时备案，接受审查。

    （二）行政立法监督是保障民主，维护公民、组织权益的需要

     我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法过程是利益分配的过程，正义是立法的最终价值准则。人民不是天使，立法者也不是天使，都是自利的存在者。(注4)行政立法必须从这样的现实道德状况出发，尊重公民的利益。由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，故一旦它们违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛、严重的损害。同时由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政相对方的权益。因此对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。

    （三）行政立法监督是规制行政立法权的需要

    从法理上来说，国家行政机关从属于国家权力机关，本身并没有固定的立法权，故所有行政立法都应该是授权立法，其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其立法之范围不能超越授权机关所授之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国，由于行政立法主体繁多，这些立法主体处于不同级别、不同部门或不同地域，在进行立法时必然会考虑各自的利益，而罔顾广大人民的利益。如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果要么是越权立法，要么是滥用立法权；要么所立之法与宪法或法律相抵触，要么是所立之法的相互冲突。因而只有对行政立法的整个过程进行监督，才能使行政机关正确运用手中的立法权。从而预防了不科学因素的干扰，对行政立法监督中发现的问题及时采取补救措施，改进行政立法中的错误，评价总结行政立法的经验。从而保障了行政立法的科学性，使得行政立法技术提高，立法内容合法、合理，立法程序规范有序。

    三、国外行政立法的监督

    （一）美、英的行政立法监督 

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