论行政立法的监督(三)

    美英两国在立法监督方面主要是通过对立法程序的规定以及国会议会、法院对其的外部监督实现的。在行政立法的制定过程中，美国有着相对完善的程序规制。《联邦行政程序法》就规定了包括通告、评议和公布等内容。具体例如在通告方面，其的内容主要包括：制定建议中的法规公开程序的时间、地点和性质；制定建议中的法规的法律根据；建议中法规条款、主要内容，或者说明建议中法规所涉及的对象和问题。而英国则利用制定法和普通法中自然公正原则及所产生的判例来监督行政立法。

    在外部监督方面，美国国会主要是利用直接调查权，以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国，议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种：第一，母法可能规定，法律文件一旦制定，就应当提交议会两院或者提交下院。第二，母法可能会规定，法定文件应不发服从议会的批准决定程序。第三，法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。

    （三）德、法的行政立法监督

    德国宪法法院对行政立法进行监督主要有具体审查和抽象审查两种方式。具体的司法审查是指由普通法律诉讼引起的，普通法院在审查案件，遇到所适用的法律是否合宪产生疑惑时，普通法院可中止原审案件的审理，向联邦宪法法院提出申请，要求联邦宪法法院对该法律是否合宪进行审查。抽象司法审查是根据联邦政府、州政府或联邦议会1/3议员向联邦宪法法院提出申请，要求对联邦或州法律的合宪性进行审查。而法国则可根据立法规则是否属于法律事项来监督政府修改法规的行为。当政府欲修改某项立法规则时，必须先申请宪法委员会作出界定。若是法律事项，则政府无权修改；若是条例事项，政府则有权修改。

    通过对国外主要国家的行政立法监督制度的介绍，可以看到确实外国的行政立法监督体系在长期的发展过程中有着丰富的先进经验，形成了一系列有效的机制，如特别重视对立法程序的审核与监督、对于行政立法的内容有着一定的保留、监督体系完善尤其重视社会监督与司法监督，这些都为我国行政立法监督体制的完善提供了一些借鉴与参考。

     四、我国行政立法的监督体制及其存在的问题

    （一）我国行政立法的监督体制

    目前，我国对行政立法的监督体系分为权力机关监督、行政机关自我监督和司法机关监督三部分。（注5）在我国，权力机关包括全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会。关于对行政立法的监督，我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。

    由于行政机关上下级之间的领导与被领导、监督与被监督的关系，上级国家机关可以对下级国家行政机关的行政立法活动进行监督，这种监督主要通过国务院和地方各级人民政府的有关撤销权的行使以及各种备案审查制度和法规清理活动来进行。通过备案、审查、裁决、解释、改变撤销等方式，有效实现行政系统内部上下级行政机关之间的行政立法监督活动。

    司法机关的监督，主要是司法机关通过审理行政案件而实施的审判监督。但从现行的法律规定可以看出，我国的司法审查并不包括对行政立法的审查和撤销权，法院对行政立法的监督，表现为对行政规章是否合法、有效的认定和选择适用，而不是直接予以撤销、变更和废止。

     （二）我国行政立法监督体制存在的问题

     1．权力机关对行政立法监督的作用不明显，主体不够

     我国现行立法监督主体主要是各级国家权力机关（各级人大及其常委会），国家行政机关是国家权力机关的执行机关，必须对权力机关负责，受其监督。 我国宪法规定，国家权力机关具有对行政、司法、检查机关和一切党派及社会组织实施宪法、法律监督的职能。然而，在权力机关内部却没有行使这一职能的专门监督机构。(注6)由于我国权力机关职权范围的广泛性、监督职能的不独立，决定了权力机关无法做到对行政立法进行专门化和经常化的监督，对于数量众多的行政立法活动及其产生的大量行政法规、规章实际上是无法实现全面监督的。事实上，由于我国各级人大及其常委会的日常工作多实行会议制，在有限的会议时间里，会议要审议政府工作报告、计划和财政报告，还要通过一些重要的法律，讨论和决定其他重大事项。因此，不可能安排足够的时间来对行政立法文件的合宪性、合法性问题进行审查。

    此外，我国权力机关对行政立法监督的启动程序有相当大的局限性。根据1982年宪法的相关规定，全国人大各专门委员会协助全国人大常委会行使有关立法监督权。但各专门委员会是不能自行审查法律规范性文件的，只能在全国人大常委会“交付”的前提下来进行审查。同时，各专门委员会也承担了大量的法律议案的起草工作，但专门委员会的人员少、被审查的行政规范性文件又数量庞大，也就不能将行政立法监督工作经常化、专门化。

     2．未建立切实有效的行政立法司法审查制度

     司法审查在西方是很主要的立法监督手段。但与民主宪政之潮流不相吻合的是，我国至今仍未建立普遍、全面的司法审查制度，对行政机关的行政立法行为，法院无权进行审查 。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2项规定，对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定及命令，不得提起诉讼。这一规定意味着，在我国，人民法院甚至不能如行政复议机关一样，对规章以下层级的规范性文件行使审查权。而行政诉讼法第53条的规定进一步明确排除了对国务院行政法规的审查，至于部委规章、地方政府规章，则规定法院可以“参照”适用。所谓参照是指法院享有一定的选择判断权，如果认为涉案规章合法，就可以将其作为办案的法律依据，但如果认为涉案规章不合法则不能适用，不能撤销及宣布无效。由此观之，我国的司法审查制度是只是一种有限的审查。司法对行政立法的监督还比较薄弱。

    3．缺乏务实有效的行政立法自我监督机制

    《宪法》第89条规定：“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。”《规章制定程序条例》第35条规定:“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理；国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区的人民政府法制机构研究处理。”从具体做法来看，行政机关的自我监督主要通过改变和撤销、备案审查等形式实现。

    然而长期以来我国行政机关的自我监督作用影响甚不明显，实践中很少出现以自我监督形式来纠正违法行政立法的情况。究其原因，主要有以下三点：一、行政机关自我监督机制设计可行性不够，已出台的相关规定操作性不强。二、行政机关自我监督是一种自我监督，行政机关自身利益的一致性决定了行政机关监督趋向形式化。三、我国行政复议制度也不尽完备。行政复议法仅将规章以下规范性文件纳入行政复议的范围，行政法规和规章不属于行政复议的审查对象，且只能针对规范性法律文件本身提起行政复议，没有明确规定针对制定规范性文件的程序是否可以提起行政复议。 

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