试论信息在公共管理中的作用(二)

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信息技术的发展极大地推动了传统政府由管理型向服务型转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。信息技术保证了行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流，使行政组织要完成与过去同样工作量所需的行政人员大为减少，不断推进行政组织更加精干高效。

（二）政府信息化推进了公共管理的现代化

传统政府组织结构是一个刚性化的机械式组织，有固定的职位、严格的层级关系和层层传递的信息渠道，庞大的中间管理层承担着繁杂的“上通下达”信息。网络化时代，大量复杂的信息能够通过网络实现迅速、及时地传递和处理，从而大幅度减少中间环节，扩大管理幅度，减少或者取消了组织中间管理层次，压平了组织结构，推动了组织横向的联系、沟通与协作，大大提高了组织的反应能力和工作效能，并减少了人力资源成本。同时，信息化通过提高沟通与合作的能力，有利于提高行政组织的绩效。

全新的行政方法和行政措施，如决策支持系统（DSS）、电子会议系统（EMS）、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划等为公共事务提供了强有力的支持。我国政府上网工程用一整套全新的管理方法，如各大银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等，都有效地降低了行政成本，提高了行政效率，提升了服务经济的效率，提升服务公众的质量。

作为管理主体的行政人员在网络时代将不得不具备丰富的知识、多样的技能和拥有创新的精神。同时，网络教育的发展也使被管理者能够获得更高的素质，并具有更强的自律性、自我组织能力和参与意识。

（三）政府信息化带来公共管理的民主化、公众化

在传统行政管理体制下，决策与执行是严格分开的，决策是行政组织领导者的职责，而执行则是其他部门和层次的主要任务。政府的行政管理活动更多是行政组织和行政人员单方面意志的体现，尤其是集权的社会或权力集中的部门更是如此。在网络政府时代，互联网使任何现场的管理者在任何时候都可获得做出决策所需要的信息，在组织内部，层层参与决策、人人参与决策，智囊团和专家人员的意见得到及时反映，决策的民主化程度大大提高。在组织外部，社会公众和有关社会组织利用便利的互联网可以自由地发表自己的见解和看法，也能够及时反馈自己的要求。政府的决策和管理活动更加关注民意，注重政务公开、公开交流和民众参与，行政管理与社会整体系统形成一种互动的关系。通过信息网络，公众个人可以随时与具体的行政部门或行政人员保持联络并进行有效的相互监督。

三、当前政府信息化存在的问题及成因

党的十五届五中全会上明确提出“以信息化带动工业化”的方针之后，全国上下掀起了一个信息化建设的高潮。但是，信息化是一个过程，目前仍然存在着信息源少、信息传递和反馈速度慢、失真率高、信息公开透明度不够等问题，公共信息在公共管理中的作用没有得到良好发挥。

（一）整个社会对信息化认识不够深刻

信息资源作为一种重要的战略资源还没有被人们所充分认识，信息和信息服务的价值在社会上尚未得到普遍承认，用信息化武装国民经济各部门的意识有待进一步加强。一些地区和部门对信息化的紧迫性认识不足，对信息化的重视程度不够，甚至没有将信息化建设列入重要议事日程。还有一些地区和部门在信息化建设中不同程度地存在有浮躁情绪，经常脱离本地区、本部门实际，盲目跟风和攀比，特别是只重视网络基础设施建设和计算机等信息产品的装备，不重视业务应用系统的建设，造成资金投入的巨大浪费。

（二）信息化工作机制尚不完善

现有的政府信息化建设管理职能分散、重复、交叉，不同部门强调各自利益，缺少集中统一、协调有力的管理体制，严重影响着信息化建设的推进步伐。虽然很多地区都成立了信息化领导小组办公室或信息中心，但并没有赋予信息化办公室作为信息化建设主管部门所应有的职权，尤其在信息化管理体制、运作机制、信息化标准、投融资体系、法制环境以及重大项目实施等方面缺少有深度的专题研究，信息化发展的整体框架尚未构成。

（三）信息化人才缺乏

许多地区和部门在信息技术领域的研究开发力量和专业人才队伍还相当薄弱，制约着信息技术普及和整体应用水平，信息技术应用和创新能力明显不足。信息化是一个非常庞大的系统工程，需要大量的信息化人才，但是现有教育体制和人事体制还很难适应这种要求，导致信息化人才奇缺，特别是在中小城市，目前普遍缺乏信息化建设的专业人才，特别是缺乏软件开发人才和适应信息化建设的懂信息技术、懂项目管理、懂具体业务的复合型人才。在一些经济发展水平较低的地区，信息化人才严重缺乏，并且现有人才还在大量地流失。

（四）信息资源的开发利用滞后于网络建设

信息资源开发利用滞后，信息内容总量不足，质量不高，结构不合理，已成为信息化发展的瓶颈。大多地区和单位重视网络及其硬件设施的建设，轻视或忽略信息的开发，造成社会公共信息不能被有效利用。由于对数据库进行经常更新需要大量经费（硬件更新、软件升级和人员开支），而政府开支相对不足，大部分政府管理的社会公共信息库（包括政务信息数据库）没有经常性的维护，保持在最低状态的信息更新不及时，入库信息没有很好分析处理，只能保证数据在特定情况下的使用，同时，社会公共信息数据通常大多被作为历史数据保存而没有加以开发利用。

（五）存在着信息共享壁垒

由于各行政部门都在规定的时间范围内以严格的时序完成自己的工作，然后将结果传递给下一个部门或上一个层级，如果某一环节出现任务积压，其他职能部门将会出现排队等候现象，如果某一环节出现中断，整个工作流程将会中断。信息的滞留，直接影响着信息的发布和传播。同时，各个部门由于过分强调自身的特殊性，条块分割现象严重，突出表现为一些纵向信息网络自成体系，一些有价值的信息不愿公开，不能实现互联互通等，形成了许许多多“信息孤岛”，难以实现信息资源共享。

（六）信息的可靠性较低和利用效率低

由于社会经济的流动状态，使公共信息数据的准确率下降；各部门注重宣传成绩回避问题也产生了一些不实信息；同时，信息在传递过程中也存在着失真现象，而且信息传递经历的层级与部门越多，信息失真的问题就越严重。整体规划不够、还存在着多个互相不兼容的应用系统、技术问题、网络安全性差、不同口径的数据不一致等因素，产生了信息的不可靠性并影响着信息的利用。

（七）信息公开程度不够

政府信息的公开是政府信息化的前提，只有首先公开政府信息，才能进一步使政府信息电子化、网络化。政府信息公开已经成为各国建立透明政府的热点和趋势。近年来，在我国经济改革，反对腐败，加入WTO，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化等方面，各部门都制定了一些政府公开的规定，引入了公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度等政府信息公开制度，但是推行的政务公开还只是政府信息公开的初级形式，还存在着政府信息公开程度较低、偏重于保密、为社会提供信息的方式和渠道过少、程序方面缺乏保障和救济不足等。

四、推进政府信息化建设的途径

新的世纪，人类正走进以信息技术为核心的知识经济时代，信息资源已成为与材料和能源同等重要的战略资源，信息技术正以其广泛的渗透性和无与伦比的先进性与传统产业结合，信息化已成为推进国民经济和社会发展的助力器，世界各国都把加快信息化建设作为国家的发展战略。有效地开发和利用公共信息已成为衡量经济工作的关键，作为公共管理主体的政府，必须强力推进政府信息化，加强公共信息管理的制度建设，解决信息提供、信息披露、信息确认、信息流动、监督与奖惩、履约机制等多个环节的问题，加快建立政府信息收集交换体制和运行机制，来推动社会的全面协调发展。

（一）加大对信息化的宣传教育力度

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