论中国违宪审查制度的完善2014(四)

    由于美国和德国的违宪审查制度都相当的成熟，理论和实践在当今世界也有很强的影响力，笔者之所以在介绍了美国和德国的违宪审查制度，不是说这两大代表性制度有多么的优越，也不是说我们必须照搬哪一个国的违宪审查制度，笔者只是想通过简要的概述，发现其背后的具有“普适性”价值的东西，为我所用。从上面两国的违宪审查制度可以看出，只要叫“审查”肯定得是一个中立的机构，就像发生的纠纷需要法院这样的裁判机构进行判决一样，不能说完全的中立，但至少要在一定程度上能够中立。美国的三权分立体制使得法院的地位本身就是一个中立的机构，又中立的机构来“审理”法律的纠纷从逻辑上是说得过去的，而德国就干脆设立一套中立机构宪法法院，专门处理有关“法律”的争议。所以笔者认为违宪审查机制的建立核心是有一个中立的机构。

    四、完善我国违宪审查制度的建议

    （一）以改革与发展的观点来思考我国违宪审查制度的完善问题

    违宪审查模式的选择与一国的政治体制、法律和文化的传统是紧密相关的。完善我国的违宪审查体制必须从我国的国情出发，不能背离现行的政治体制，否则,也不能发挥有效的作用。然而，我们也必须看到违宪审查是当代宪法与宪政制度发展的一项重要内容，它的发展与完善本身也是改革，对于我们推进政治体制改革，发展社会主义民主,实行依法治国，建设社会主义法治国家具有直接的意义。

    首先，完善违宪审查制度本身也是对我国政治体制的改革与发展。坚持和完善人民代表大会制度是相辅相成的两个方面。具体地说，人民代表大会制度作为根本政治制度是不能改变的，它的一些基本原则，如国家一切权力属于人民,人民代表大会代表人民行使国家权力,代表机关产生和监督行政、审判和检察机关等原则也是必须坚持的；然而，人民代表大会制度的某些不完善的方面，涉及国家权力运行关系中的一些具体规则，也是可以或必须加以调整和改革的。在完善违宪审查制度的问题上，我们完全没有必要把“不涉及宪法的修改”作为一种前提条件。既然是改革，只要是必须的，也完全可以通过修改现行宪法，以使其法律化、制度化。其次，应当通过改革，建立和健全具有中国特色的富有实效的违宪审查体制。现行宪法监督体制的最大缺陷就在于它无法落实，缺乏实效，完善我国的违宪审查制度，必须把有效性置于重要的地位。

    （二）设立宪法委员会作为专门的违宪审查机关

    完善我国的违宪审查制度应当客观地总结和借鉴世界各国实施违宪审查的经验。在违宪审查的体制上，专门机构审查模式在欧洲国家的成功实践是值得我们认真思考的。我国宪法学界在设立专门的违宪审查机关这一点上是一致的，不论是设立宪法委员会、宪法法院亦或是由普通法院来审查，都是设立专门的审查机关。笔者认为，相比较而言，德国的宪法法院监督模式具有更大的优越性和最强的吸引力，但德国的宪法法院是独立且平行于国家最高权力机关的，它对国家最高权力机关的行为有监督权，但对于我国而言，我国最高权力机关是全国人民代表大会其及常委会，各级法院都受全国人民代表大会及地方各级人民代表大会领导，对全国人民代表大会负责，无法对全国人民代表大会的立法行为进行监督。如果要照搬德国的宪法法院模式势必会突破中国目前的体制，操作难度极大，成本过高，不具备实施的可能性。而法国的宪法委员会制相比较而言更易被我国所吸收利用。

    之所以说宪法委员会是适合我国的国情和现实需要的一种最佳模式。因为，在全国人大之下设立专门机构既能体现宪法委员会崇高的法律地位，又和我国的政治体制相一致，保证了国家机关体系的统一性和协调性。

    1、宪法委员会的职权

    （1）解释宪法。宪法解释权是违宪审查权的前提，如果宪法委员会没有宪法解释权就不可能对什么违宪加以理解和认定。同时为了避免与全国人大常委会的权限冲突，应该取消全国人大常委会监督宪法实施及解释宪法的职权；

    （2）审查法律、行政法规和规章等规范性文件的合宪性，并做出裁决。如果涉及全国人大制定的法律违宪的问题，须报全国人大过半数代表表决后生效；

    （3）裁决国家机关之间的权限争端；

    （4）对公民、社会团体、政党提起的宪法诉讼做出裁决。

    2、宪法委员会的组成和任期

    宪法委员会的成员由全国人大会议主席团提名，全国人大批准，国家主席任命。成员不应当只局限于全国人大代表，应主要由担任过国家政府机关官员、法官、检察官的人员和法律专家组成，除专家和学者外，当选后不得再兼任原来的公职。宪法委员会的任期也应长于人大，同时应采取定期部分更换的方式。

     （三）完善违宪审查制度的相关立法

    1、制定宪法诉讼法。宪法进入诉讼是最终实现法治的瓶颈，是能否真正实行法治的试金石，对社会稳定、国家长治久安有十分重要的意义。由于宪法调整的社会关系具有广泛性，现有法律难以涵盖全部的宪法权利和自由，公民的宪法权利和自由受到侵害后，通过其他救济模式，如刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，仍无法得到有效保护时，宪法诉讼这一最崇高的诉讼就成为公民维权的唯一途径，所以有必要建立宪法诉讼制度。我国可以尝试在全国人大设立宪法委员会（中央宪法诉讼机关）的上，在各省、自治区、直辖市人民代表大会设立宪法委员会（地方宪法诉讼机关），负责处理宪法诉讼案件。

    2、对违宪主体的责任和制裁措施做出具体规定，保证违宪审查机关的权威性，维护宪法的尊严。

    3、制定政党法。我国已将中国共产党领导的多党合作与政治协商制度写进宪法，但这一制度还没有具体化、法律化，对执政党的执政方式、执政行为、相应的政治法律责任，以及民主党派参政议政、民主监督的方式、程序、效力等都应以法律的形式固定下来。在《政党法》中，应从我国的政党政治的历史的和现实的实际出发，明确政党组成和运作的法律基础；界定中国共产党和各民主党派之间的相互关系及制定制度性的和程序性的规定；制定政党在政权机构、政协会议及社会生活中体现政治代表性的制度性规定等等。

    （四）建立宪法控诉机制，加强宪法的可诉性

    加强宪法的可诉性会使公民的权利得到更加全面的保护，但是，只有在普通法律对这些权利没有规定时才可以提起宪法诉讼，否则会导致滥用宪法提起诉讼，影响我国的司法效率。增强宪法的可诉性也是宪法审判庭和宪法委员会设立的前提，是我国违宪审查制度不断完善的关键性因素。

    为此我们应当借鉴外国宪法的作法，根据我国市场经济发展的实际需要引进宪法控诉机制、在建立了专门违宪审查机关的基础之上，应在以下两个方面作大胆的改革尝试：

    1、违宪审查机关的组织和工作程序应当司法化

    在实行普通法院审查制度的国家，法官的产生要根据宪法规定的程序来进行，法官必须要有专门的法律知识，法官的免职也有严格的法律程序。法院行使违宪审查的程序与普通民事、刑事以及行政案件的处理程序并无严格的区别。在实行宪法法院审查制的国家，法官的任免以及工作程序也是司法性的，如德国在1951年制定了《联邦宪法法院法》，对法院的组织与管辖权、审理程序、法官的任命和职业保障等作出了专门的规定。[7]违宪审查机关的组织和工作程序的司法化是宪法监督的一个重要的发展趋势，这也是树立宪法权威所必需的。