食品安全法律规制研究2014(四)

    3. 健全食品安全标准，与国际接轨

     我国不仅仅需要具有综合性的《食品安全法》，还需要将与食品能源和资源相关的行业也纳入到法制建设的范畴，既能够从宏观层面上对食品安全进行规范，也能够从行业和市场的微观层面上解决司法实践中对食品行业的全面监管，从而实现我国食品安全法律法规与国际的接轨。

    早在1988年我国便引入了国际HACCP(危害分析与关键控制点)体系，2002年卫生部颁布了我国《食品企业 HACCP 体系实施指南》，分别制定了熟肉制品、禽类屠宰、乳制品、水产品、果蔬汁、和酱油六大类食品产业企业的HACCP标准和技术指标，但直到目前，我国仍只是部分食品企业在采用这个指南。在国际上，HACCP体系作为控制食品安全最有效的方法，得到世界各国的广泛应用，因此，我国应推行HACCP体系在食品相关行业的强制执行，积极推动我国食品安全标准向国际接轨。

    （二） 健全执法

    1. 明确食品安全责任主体，严格食品安全法律责任

    2013年，国务院进行大部制改革，将食品安全办、食品药品监管局、质检总局的生产环节食品安全监督管理、工商总局的流通环节食品安全监督管理的各项职责进行整合，组建起国家食品药品监督管理总局。这个改革的监管思路是将过去的分段式管理变成分产品管理（农产品和食品），改革整合了现有资源，提高了资源的使用率和匹配度，将涉及食品安全监管的部门减少到三个，由食品药品监督管理总局和农业部进行具体监管工作，其中食品安全由食品药品监管总局负责，农产品(包括肉制品)由农业部负责，食品安全风险评估和食品安全标准的制定则由新组建的国家卫生和计划生育委员会负责。这次改革的重点是将食品安全监管由过去的多头管理划分为单一部门全权管理，但并没有实现食品全产业链和全过程的统一监管，对于能否顺利建立可追溯制度和食品召回制度还有待观察。

     食品药品监管总局在全国食品安全监管会议上要求进一步落实食品生产经营者的主体责任，一是建立食品安全授权制度，落实食品生产经营者的首负责任；二是建立食品安全可追溯制度，突出重点品种，实行上下游食品质量安全可查询、可控制、可追究的追溯体系和责任机制；三是建立食品安全诚信自律制度，促进行业规范发展，发挥行业协会的监督、协调和引导作用。

    2. 加大食品安全执法力度和违法处罚力度

    食品安全法制的健全和完善是保障顺利执法的基础和前提。从执法者的管理角度来说，应当设置联合执法组织，由单一的独立部门负责，避免监管“真空”或监管“打架”的现象。实行食品安全监管的长效监督机制和问责制，详细明确各部门和领导的法律责任，形成对各级监管者的问责压力，也加强对监管工作人员的内部监管，充分发挥组织机构的作用。避免突击式、主题式、一阵风式的管理风格，对监管失职进行追责，彻底打破监管权限矛盾、混乱的局面，进一步理顺监管体系。在加强监管机构司法自律的情况下，实行司法机关新闻发言人制度，主动接受和配合社会监督，确保公众的知情权，为促进社会公正和社会主义法治建设做出表率。

    从市场主体角度来说，一方面要加强整个食品链各环节出现的违法违规性的惩罚力度，设立高额的惩罚性赔偿和连带责任制度，大大提高其违法成本，对严重的违法行为不但要追究行政和经济责任，还要引入民事赔偿和刑责。开展打防结合的管理战略，督促企业革新技术、降低成本，提高生产率和竞争力，从而挤压违法者的牟利空间。树立消费者权益的核心观念，建立诚信体系，形成行业自律，使更多社会力量投入到保护食品安全的行动中来。

    3. 完善食品安全监管机制

    （1）市场准入制度

    为加强食品安全监管体系建设，国家质检总局制定了我国食品质量安全市场准入的法律制度，颁布了食品质量安全工作规范及首批五类产品的生产许可证实施细则，这些准入制度包括：从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、质量检测手段、计量仪器和内部质量管理制度等基本条件，并获得《食品生产许可证》才能从事食品的生产和加工，且食品出厂必须检验合格并贴有QS食品质量安全标志。另外，国家工商行政管理总局于2009年印发《食品市场主体准入登记管理制度》等流通环节食品安全监管的八项制度：食品市场主体准入登记管理制度、食品市场质量监管制度、食品市场巡查监管制度、食品抽样检验工作制度、食品市场分类监管制度、食品安全预警和应急处理制度、食品广告监管制度、食品安全监管执法协调协作制度，旨在更好地依法履行食品安全监管的职责，提高执法水平，维护食品市场良好秩序。

    （2）长效监管机制

    食品是民生问题最根本和基础的内容，和人类的生存息息相关，这一特殊性质决定了食品安全监管工作的重要性和长期性。要建立食品安全的长效监管，就必须做到以下几点：第一，建立日常监督不懈的工作机制，实行局域责任管理制，将监管责任落实到人头，根据监管效果进行考核，对监管对象实施经济户口和信用分类监管，对重点市场进行巡查，积极创建食品安全示范榜样机制，使用现代化信息手段对食品安全信息进行日常的记录和管理。第二，组织开展专项整治工作，按产品分类实施“安全周”、“安全月”的执法活动，提高监管频率，突击检查、反复检查、常抓不懈，让违法行为没有容身的空间。第三，依法监管、执法严格，取消国家食品免检制度，保证食品安全监督的日常化和持续性，充分发挥食品监管的最大作用。

    4.建立食品安全危机管理机制

    食品安全危机管理机制应当由食品安全预警和危机管理两部分组成，对食品安全做到事前防范和事后应急处置制度。食品危机管理体系包括信息系统、风险评估系统和决策应对系统，信息系统负责信息的采集、更新、存储和分析，通过对食品信息的实时监控和统计，为管理部门提供真实、可靠、及时的信息，帮助其对食品安全进行风险分析和决策建议；风险评估系统根据信息系统提供的数据资源对潜在的食品风险进行预警分析和危险性评估，帮助风险评估专家团队对食品运行状态和潜在趋势做出判断性分析；决策应对系统则根据信息系统和评估系统的预测做出快速而针对性的行动，在危机积累阶段即做出反应，在一定程度上避免危机的扩大和爆发，实现预防性的调控。

    5.进行食品安全信息平台

     扩大食品安全监督的外延，鼓励社会和民众参与食品安全监管。目前国家食品安全相关的官方网站包括：中国食品安全网 www.cfsn.cn 、国家食品安全风险评估中心www.sfsa.net.cn、国家食品药品监督管理总局www.sda.gov.cn、 各省市相关网站等信息平台，为各级监管部门和跨部门之间提供信息的互动和交流，实现食品安全信息资源的发布、管理和整合，是食品安全管理的重要平台和手段，大大提高了监管效率和层次，为建设和完善我国食品安全法制体系发挥了巨大作用。

    五、结语

    我国食品安全监管大部制改革标志着我国食品安全工作进入一个崭新的时期，表明了国家和政府对食品安全监管的决心。尽管目前我国食品安全法制建设取得了一定成绩，但在整体社会法制大环境不够健全的情况下，仍存在诸多问题和不足，尤其在执法和监督层面上，有法不依、执法不严、监管混乱、追责空白等情况屡见不鲜。要完善整个食品安全法制，就需要结合我国具体国情，借鉴发达国家成功经验，将食品安全法制建设作为一项国家战略性基础工作来做，加强立法改革，实现立法与执法的有机衔接，全面保障食品安全，逐步完善我国食品安全法制体系，对我国经济和社会发展起到法制保障的作用。

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