北京市公建民营养老机构模式探索——北京星辰老年公寓案例分析

民政局编制的《星辰老年公寓项目监管工作制度》中，明确了自己的监管内容、工作范围、监管方式。初步理顺民政局和受托经营者、和入住老人之间的关系；确认了监管目的，包括规范管理，保障国有资产及老人资金安全，规避和防范风险，提升服务管理水平，提高各项工作质量和工作效率，建立科学、高效的机制为实现公建民营良性运转创造条件。

在监管工作主要集中在制度建设方面。首先是与委托经营单位制定审批制度（服务分包合作、共管资金使用）、备案制度（价格、合同、安全）、报送制度、定期考察（满意度、财务审计、经营管理、国有资产）、沟通制度（与经营方、老年人、媒体接待及宣传、大型活动）、服务效果考核制度（满意度、信访以及向经营方提出整改措施）。这些制度帮助监管方有效地引导经营方沿着政府指导的方向运作，通过周报、月报、年度经营总结的方式，以及通过经常性巡查走访、定期满意度调查、财务审计、定期经营管理评估等监管方式，掌握星辰老年公寓经营管理工作各方面信息。除了制度建设，还推动了与委托经营单位、与入住老人之间的沟通联络及协调机制。协调机制包括监管方与委托经营单位之间的例会制度和对入住老人的入户访问。

从更高标准衡量，尽管民政局建立的监管制度比较全面，但是还存在一定的不明确之处，如关于星辰老年公寓项目国有固定资产的日常维护、保养管理及管理制度的建立并没有提出具体的办法、流程、负责人、责任人和监督人，对检查范围清单、频率，检查方法和流程也没有出台详细的规定。设备设施的监管制度规定了对星辰老年公寓项目水、电、暖等各个方面设施的检查监督方案，并对各个检查项目作了明确的责任分工，但是这一方案应该列出更加详细的检查流程和检查结果记录方式，从而增加方案的可实施性。

3.入住老人状况

通过对目前入住星辰老年公寓的78位入住老人的访谈和问卷调查，对星辰老年公寓入住老人的基本情况、他们对社区软硬件设施的看法，对社区生活和服务的满意程度、对社区事务的参与和所关心的问题有了一定的了解。大部分被调查的老人在75岁到87岁之间。78名老人平均年龄为80.33岁，年龄最小者为67岁，年龄最大者为99岁，年龄在76到85岁之间的占到74.36%。

（1）老人们对社区生活的满意程度

从得到的数据来看，绝大部分老人普遍感觉住在这里较为舒适，安全感也比较高，78名受访者中有75名回答感觉舒适，有72名回答住在这里感觉安全。但是具体到住在这里所接受的服务，评价则要下降了很多。78人中有40人觉得在这里没有获得足够多的服务，超过了一半；当我们让老人总体地评价在这里所接受的帮助，其中90%以上的入住者认可所接受的服务，超过60%的人对提供的服务表示满意，只有8%的人表示与自己的期望还有差距。

（2）老人们对社区意见的表达

根据获得的数据，老人对星辰老年公寓意见的表达，有一定的渠道，但效果并不好。认为“自己有充分的机会表达对公寓的观点”的人只占78，为受调查老人中的52.5%。老人主要通过直接与员工或其他工作人员面对面交流来表达意见，有84.42%的老人曾这样做过；其他的方式则是参加住户会议、完成调查、回答问卷、写信。大部分老人并没有从公寓方获得投诉程序的书面或口头说明，或者是不知道有这一说明。对于入住老人以往提出的投诉、问题或意见的解决情况，29.87%的老人认为没有得到有效解决，63.64%的老人认为有些问题得到了有效解决，有些则没有。

（3）入住后的个人变化

老人入住后的个人状况变化能够从一定程度上客观地反映星辰老年公寓的营业是否达到了预期目的。对比入住之前的状况，可以看出，入住星辰老年公寓后老人在住房环境，与他人交流相处的能力，个人情绪和精神健康，利用社交休闲时间的能力，以及个人的安全这几个方面变好的比较多，其中变化最明显的是个人情绪和精神健康，有57.69%的人表示入住后变得比较好了。而在购物、烹饪和饮食的能力，以及打理家务的能力方面，老人表示能力下降的比较多，这主要是因为住进公寓后自己不用做饭，打理家务也少了。

（4）老人们的焦虑

老人们大多数觉得星辰老年公寓的一线员工很友好。但是对星辰老年公寓的管理工作提出了一些问题，这些问题基本集中在几个方面。首先，老人对这种公建民营的运作方式是有质疑的。有些人认为星辰老年公寓作为一个养老服务机构，本来应该是福利性的，提供人性化服务，不应该交给公司运作，因为他们是以盈利为主要目的的。另外，老人们希望能够与星辰老年公寓的管理层有更多的接触，以便管理层更好地了解他们的需求，及时解决他们面临的问题。

（5）与民办民营养老机构的对比

根据已经掌握的资料，将星辰老年公寓的服务以及老人满意度评价与北京市两家民办民营养老机构——松堂关怀医院和金梦圆养老院——的相关方面进行对比分析。

松堂关怀医院成立于1987年，现有员工170人，其中一线护理人员140人左右，包括一线护工80-90人，医生10人，护士20人，护士长3人；现有床位数量500张，目前入住350多位老人。金梦圆养老院位于北京香山风景区，是市政府批准建设的民营养老院。根据我们之前对这两家养老机构老人的访谈资料，这两家机构存在的问题主要有以下几个方面：无障碍设施不足，如松堂医院建筑设计与卫生间等设计上的适老性存在问题；缺少专业老年护理人员从而影响对老人的照护质量；管理层与老人缺乏有效地沟通，这一问题在两家民办机构均存在；此外对于养老院的饮食，部分老人有一定程度的不满。

对比这两家民办民营养老机构的调查结果，可见星辰老年公寓在养老服务提供上与北京市其他民营机构面临着共同的问题，即专业服务人员稀缺。而在其他方面，如园区总体规划，无障碍适老设计，护工的服务态度和服务质量，园区餐饮等，星辰老年公寓则走在了这些民办民营养老机构的前面。例如与金梦圆养老院相比，星辰老年公寓以并未高出多少的价格提供了更好的条件和更加全面、优质的服务。

同时，作为公建民营的养老机构，星辰老年公寓对比其他民营养老机构具有天然的优势：公办机构有政府作为后盾，更能获得老人的信任；老人在入住过程中遇到的问题和意见也能够通过向民政局或政府沟通得到解决。因而在解决服务中遇到的问题上公建民营模式能够更有成效。

（三）基本成效

1.社会资源被有效利用

（1）从总体看，作为公建民营模式的试点，星辰老年公寓在引导社会资源进入养老服务市场的探索是成功的，值得肯定。这个项目的特点是引进了比较大的社会资金投入，大型私营企业承担运营，而且社会资源的投入和运营自始至终受到了政府的支持、引导和监督。与之前存在的小型公建民营养老项目相比，星辰老年公寓引入的社会资源规模比较大，经营管理机构的经营和管理起点比较高，经营机构的投入与政府的投入比较匹配。

星辰老年公寓的经营由民办非企机构承担体现了国家和北京市政府出台的社会服务社会化政策的精神。这一项目的实践为北京市、乃至全国养老服务机构公建民营模式的发展起到了一个很好的示范作用。它展示了政府资金和市场资金整合的一个方式。尽管存在一些问题，但以政府投入受到控制，经营者定位限制为标准，特别是与现有的公办公营机构或大多数民办民营机构相比较，可以说到目前为止，这个方式的优势是显而易见的，基本上取得了成功。

（2）与公办公营项目相比，星辰老年公寓的一个优势是政府的投入是有限的，政府不用每年投入财政资金补贴项目的经营，减轻了养老服务方面的公共负担。根据《2012年的经营管理监管情况总结》提供的数据，经营方为星辰老年公寓投入了累计达2475万元，也就是说，作为一个社会福利项目，社会资金为政府分担了经营部分的投资。与北京市第一社会福利院、第五社会福利院相比，星辰老年公寓在过去的三年中入住者的人均政府的各项投入之和是相当少的，而且呈现逐年递减趋势。由此看出，公建民营的养老机构模式在为政府分担经营资金方面具有非常积极的效果与现实意义。另一方面，由于与政府建立了合同关系，星辰老年公寓的经营者的投资也在一定程度上得到了政府的保护，其经营活动得到了政府的支持。

（3）在星辰老年公寓运营过程中，社会资源的引入和使用始终是在政府的规范和监管下进行的。从项目运行之初就有一个代表政府的监管部门对项目的运营活动实施监管，包括建立有效的制度，探索合理的监管方式。这不仅保证了项目运营不偏离相关政策的规定，也保证了社会投资者的利益。老年社区的公办性质，增加了老人消费者的入住信心。老人入住率的增加也是十分明显，由2010年的33% 上升到2012年的92%，增长幅度也接近两倍。二者之间似乎有着某种关联。

2.市场运作的尝试初见成效

（1）星辰老年公寓借助市场的力量，较好地实现了服务定位、成本核算、制度规范。为了实现盈利目标，经营者比较关注服务的定位和调整，如在提供标准的居住和饮食服务外，开始尝试提供护理服务。经营者由于盈利的动力，对于市场的需求是十分敏感的，管理层有着比较强烈的意愿把服务做好，让入住者满意，从而确立机构自身在这个行业和在服务市场中的领先地位。与公办公营养老机构中的管理者相比，他们有着更强的动力把服务做好。星辰老年公寓提供的财务报告显示：经营活动的亏损在逐年减少，盈利正在逐年增加。2010年实现营业收入450.8万元，2011年实现营业收入898.17万元，2012年实现业务收入1425.77万元。

（2）与公办公营养老机构相比，星辰老年公寓的管理层有更强的动力控制成本和效益，因为他们的经营性质是自负盈亏的。与民办民营养老机构相比，星辰老年公寓的管理层有更强的能力控制成本，因为他们在接受委托之前已经积累了一定的市场经验。星辰老年公寓的管理层对成本的控制是认真的，而且其努力也取得了一定的成效，经营成本结构正在逐年趋于合理，特别是对于人力成本的控制，在入住人数增加的情况下，没有发生明显变化。而水电燃气支出在政策不能落实的情况下维持基本不变的状态应该是管理层采取种种努力的结果。

（3）星辰老年公寓的管理层非常关注成本和效益，这是在现有的公办公营养老服务机构中见不到的。管理层也有一定的能力来控制成本、增加效益。而这也是在一般民办民营养老服务机构中难以见到的。尽管存在许多问题，但总体上星辰老年公寓的管理层对成本的控制是有效的，效益也在逐年增长。已经接近收支平衡，累计亏损额从2012年的1849.2万元下降到2012年的265.2万元。养老服务收入逐年递增，显示出其经济效益在逐年增长。盈利前景已经清晰可见。

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