北京市公建民营养老机构模式探索——北京星辰老年公寓案例分析(六)

     3.政策环境改善建议

    对北京市政府相关部门的建议侧重于政策环境和物质环境的改善。建议涉及政策落实、软资源开发、信息化管理和推动立法四个方面。认为这四个方面关系北京养老服务产业发展是否具备了政策和制度条件，是否具备了产业发展的社会环境。希望北京市政府相关部门能够利用对老年社区一期项目的评估总结，着手养老服务市场政策和制度的改善。

    （1）关注政策落实的方式和途径

    星辰老年公寓三年的运营经历说明，对于公建民营的模式，其成功之处和问题之处都有着政策的背影。虽然自2000年以来北京市政府颁布了一系列推动养老服务产业发展的政策，但是一些具体政策的落实受到了利益相关部门的阻碍。星辰老年公寓电费的价格就是典型的例子。建议政府在今后制定政策的同时，要制定政策条款落实的步骤和程序，建立利益协调机制，强化政策执行力度和后果，避免政策成为一纸空文。

    （2）理清养老服务的福利性和非营利性之间的界限

    社会福利社会化的含义是整合政府资源和市场资源为老年人提供所需的养老服务。所谓整合公共和私人资源，就是要解决公共资源和私人资源使用目标的冲突。政府资源的目的和市场资源的目的是不同。政府的资源使用是以满足民生需求为目标，而市场资源的使用是以追求最大利润为目标。私人资源以盈利为目的参与养老服务市场应该具有合法性，否则，就成了慈善组织。另一方面，民政部在《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（2005）中指出：支持社会办福利机构的基本原则第一条就是“坚持非营利的原则”。非营利并不意味着不盈利，为了养老服务的可持续，社会资源也必须盈利，只不过是盈利不能分红，扣除成本外，盈利部分只能用于服务的再投入。

    根据现有政策的文本和相关部门的解释，公办公营的养老机构为福利性质，而公建民营的养老机构为非营利性质。 这样的政策区分实际落实的结果是在获得政府支持上的不公平：公建民营养老机构在收费不高于公办公营机构的情况下，得不到政府对公办公营机构的那份补贴。因为公营机构属于“福利”范畴，而民营机构属于“非营利”范畴。而现实中“福利”机构和“非营利”机构的收费标准无太大差别，在有的情况下“福利”机构的收费可能还会更高一些。 这种对民营机构歧视不符合养老服务市场化的发展方向。 另一方面，我们也看到当整个星辰老年公寓建成后，它的服务对象中既有传统意义的社会福利服务的弱势群体，又有社会上的高收入老年人。如果星辰老年公寓对于入住的高收入老人也按照低收入老人的福利性降低收费标准，按普通公寓标准收取费用，即高档服务、低价收费，那么，这些高收入老人事实上享受了政府给予低收入老人的福利，这在社会资源有限的情况下，结果会进一步加大社会的不公平。

    （3）投入资金支持专业人力资源的系统培育

    目前我国养老产业发展最大的制约并不是养老院所的缺少，而是专业人力资源的匮乏。这导致类似北京市老年社区一期这样的新建社区不能在服务水平方面有任何实质性的提高。因此，我们建议政府相关部门加大服务专业发展和人力资源的培养。这里所指的服务专业人员的培养，不仅包括在职培训，更包括在更多的大学建立康复、心理咨询、营养学、老年护理学专业，系统培养大量掌握专业理论知识的专业服务人才。只有服务人员的专业档次提高，服务质量水平才能提高，服务消费者才可能购买到满意的服务。另一方面，只有消费者满意，他们才愿意为服务消费买单，服务提供机构才能够盈利、能够向专业服务人员提供更高的工资，留住人才；专业服务人员也才能够有动力向老年消费者提供更高水平和更专业化的服务。如次，良性循环便在老年消费者、服务提供者之间展开，推动服务产业更好的发展。

    需要认识到，服务体系建设的投入，不仅是福利投入，而且还是对服务产业发展的投入。这种投入结果会有效地刺激服务消费，促进服务产业的总体发展。特别是全球金融危机的爆发，让我们看到了在中国产业结构转型和扩大内需的必要。为老年服务体系建设的投入，恰好符合了中国产业结构调整和扩大国内有效消费的发展趋势。

    （4）提高信息化管理能力

    我们建议进行一项研究，探讨建立一套合理和可操作的老年健康和生活服务质量标准，以及一套有效实施这套质量标准的、规范化的社会服务管理机制。使政府有关部门能够借助专业标准和现代信息技术，不断、及时地收集所辖服务设施和机构的服务信息，通过数据分析，掌握社会服务领域的动态及其服务质量，发现问题，并在对信息分析的基础上，不断地对全市社会服务发展计划进行必要、及时的调整，以适应社会对服务的需求变化。

     四、结论

    1.针对调研对象—北京星辰老年公寓，是近年来北京市养老服务产业发展的产物。其组建和发展代表了近些年北京地区政策制定者们对老年社会福利社会化的思考，也代表了服务产业从业者们对老年服务市场发展的认知。无论在产权关系、服务组织提供，还是运营模式、质量监管方面，老年社区一期项目参与者们的努力都对目前和未来北京地区的养老服务产业的发展具有启示意义。

    作为公建民营养老服务机构模式的尝试，星辰老年公寓取得了一些令人鼓舞的成绩。这包括通过政府与市场采取全新的方式合作，不仅保证了社会资源被有效利用，而且政府的固定资产投资与监管活动为养老服务机构稳定、健康发展奠定了坚实基础，使长期以来民政部门倡导的社会福利社会化有了一个实实在在的落实之地。市场运作的尝试已经见到了一些经济效果，预计的经济指标已经接近完成，并可能比项目可行性研究中的预期还要提前完成。我们看到了一个环境优良的老年社区，一个有能力、有良好意愿的经营团队，还有一个不断认真探索和实践的政府监管团队。在这个项目中，委托者和受托者之间（政府和经营者之间、入住者和经营者之间）的权利和责任关系已经基本确立，制度化的协商机制已初步建立。更为重要的是，公建民营模式探索的结果是一条既有利于国有资产保护、又有符合市场运营行原则、更能在现阶段保护老年人权益的社会养老发展之路开始依稀可辨。

    2.一个养老项目的优劣在我们社会目前的情况之下并没有一个客观的标准，只能是比较而言。评价星辰老年公寓的成败，一个可行的测量办法就是把它与现有的模式相比较。与现有公办公营的养老机构相比，公建民营模式在保留政府对项目资产的所有权、对服务运营的监督权上与这些机构并无差异。不同的是，由于在经营上受托方需自负盈亏，公建民营模式在免除政府对经营管理和服务资源的无限投入，分担公共财政的养老负担方面，取得了显著的成效：按照北京老年社区一期项目各项人均投入来看，与北京市第一社会福利院相比，该项目2011年度一年为国家节省资金投入4522万元；即使与北京市第五社会福利院相比，2012年度节省资金也达到了1413万元。与现有民办机构相比，公建民营模式的优势在于其有一个专门的机构代表政府对项目的各个方面进行支持、引导和监管。使得政府的监管角色能够有效的落实。

    3.星辰老年公寓还有一些需要完善的地方，在其发展过程中还面临一些严重的挑战。首先一个问题是项目中各利益相关方的权责认定还有需要厘清的地方，权责界定比清晰妨碍着合同的有效执行。其次，综合服务设施规模过大导致不必要成本的支出。再次，服务质量的控制缺乏细节，而缺乏服务质量检测手段和监督机制正在影响经营者的信誉。其中，缺乏专业服务人力资源是问题的关键，因为这无法保证服务优质。最后，就是利益协调机制中的一些环节还不够完善，影响着社区的和谐。

    上述问题的存在，无论其原因如何，都在影响着项目的发展。有些问题需要政府和经营者做出努力来进行改善的，有些则需要政策环境的改变才能够解决。民政局需要进一步的分析市场需求分析，更合理地定位项目的目标群体；要深入研究政府和经营者之间的权责边界；要探讨科学的监管方式，建设多元的公开的监督机制，以及探讨更合理的政府补偿机制。项目经营者方面需要做出的努力，包括建立连续照护服务体系，以多元的服务吸引和留住消费者；培育自己的专业服务人力资源，开发服务质量控制体系，从而建立自己的经营信誉。

     北京市“公建民营”养老机构的未来发展，除了内部的努力，还需要一个有利的宏观政策环境。这个环境包括日趋完善的法律法规的落实，老年照护专业人才资源的培育和开发，信息化管理能力的提升，政府社会养老服务经营理念的转变。宏观政策环境至关重要，北京市“公建民营”养老机构的可持续性将在很大程度上依赖于这个环境的改善。

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