北京市公建民营养老机构模式探索——北京星辰老年公寓案例分析(五)

     养老服务质量的高低关系入住老人的身体健康和生活保障，是项目运营的成功及可持续与否的关键影响因素，更是政府监管工作的重要内容。受制于专业人力资源的缺乏，三年来，虽然星辰老年公寓的经营者按照项目初始设计的服务框架努力组织和提供了基本的服务，民政局也尝试对服务情况进行监督，但是，由于对服务质量的概念认识不够清晰，缺乏测量服务质量的手段，有效的质量控制机制还没有建立起来。例如：民政局按规定每年对经营者提供的服务进行指标检测，并规定“连续两年提供服务完成率达不到100%、顾客满意率达不到80%时，委托方有权终止合同”。但是“服务完成率”这个概念缺乏科学的界定和标准，其测量过程和方法也不够明确，因此影响了指标的可信度，对合同的该款而言缺乏可操作性。重要的是，入住老年人、民政局和星辰老年公寓的经营者并没有就服务质量达成可以言明的共识。在我们对星辰老年公寓负责人的访谈中发现,机构管理者们有创造优质养老服务品牌的愿望，也充分认识到实现这个愿望需要“一个坚实的管理质量，能够提供有效的服务，”但同时承认这个目标“还没完全达到”。对于民政局而言，服务质量监督更多的是老人有了不满，反映到这里，就要管，就要与经营者管理层沟通。此处可以看出，对于服务质量，老人们关注的是能否使自己满意的事情，公司关注的是创造品牌的问题，而民政局关注的是为不满意的老人做主和与服务提供方交涉。

    5.利益协调机制不完善影响社区和谐

    虽然在星辰老年公寓中，入住老人、经营者和政府三方之间的利益协调机制已见雏形，但是由于各方的权责界限并不十分清楚，代表各方利益的组织对自己的组织目标、功能、议事程序缺乏微观层面的认识，以至于已有的协调机制在实际运行中并不十分通畅。

    （1）老人作为消费者与经营者作为服务提供者之间交流不通畅。在老人社区管理委员会未完整建立起来的情况下，老人的利益与经营者的利益是无法抗衡的，因为老人个人的利益表达是非常微弱的，经营者组织的利益表达比消费者个人利益的表达要强很多，因此，老人们转而寻求代表政府的民政局帮助，替他们向经营者表达他们的诉求。这个结果改变了民政局原有的责任界限，迫使民政局的责任从“建立沟通机制”扩大到代表老人与经营者交涉，与此同时，老人群体利益直接表达的机会进进一步被削弱。此外，由于没有一个消费者的组织，也难以界定哪些是老人群体利益的诉求，哪些是老人个人利益的诉求。

     （2）服务机构的经营者与老人之间的交流应该通过提供优质服务来实现。其利益关系在服务市场中是服务交易关系：老人向经营者购买服务，经营者通过出售服务赚取利润。在服务质量难以客观评测的情况下，经营者在服务提供中增加了与老人的情感交流 ，试图以此弥补实物服务的不充分。但是从老人对所购买服务的评价中，我们可以看到情感交流的协商作用是有限的，如果没有服务质量实质性的改善行动，没有就服务质量改善的困难向老人们进行开诚布公的说明，恳求谅解，就不能算是有效的沟通和成功的利益协调。公建民营模式涉及多方利益，是否能够建立有效的法律框架，清晰地界定各方的利益、利益保障措施、和利益协商机制是这个模式能否最终成功的关键。

     （4）基于对星辰老年公寓的上述问题的分析，我认为这“公建民营”模式是一个十分有益的养老产业发展尝试，无论是政府还是公众，都应该给予应有的、足够的重视和关注。为了促使这个模式沿着可持续方向健康发展，我在此根据分析，提出下述建议为供项目主导者和执行者参考。建议分三部分：一部分针对政府治理代表－民政局，即“公办”如何更好的履行监管责任；第二部分针对服务机构经营者的运营过程，即“民营”，如何更好地通过提供服务，获取经营效益；第三部分针对北京市政府，就星辰老年公寓中反映出的问题，如何改善公建民营模式的政策环境，使之能够持续发展。

     （二）监管建议

    （1）进行以需求为导向的市场分析

    鉴于民政局代表政府对经营者的市场行为进行引导和监管，民政局关注项目的整体市场定位，即研究养老市场需求，明确星辰老年公寓的目标消费群体。作为打算提供连续照护服务的老年公寓，目前的服务种类还很有限，随着入住老年人年龄的增高，会有越来越多的服务需求，包括康复、营养、心理咨询、高级护理等服务需求。如何使生活在这个公寓的老人，从60岁到90岁，甚至100岁，晚年生活各个阶段的不同生活需求都能够在社区中得到满足是值得认真研究的。民政局有责任引导经营者发展更专业和更多元的服务项目，为此，民政局应该做好这方面的研究，对经营者提供正确的引导。对于老年人而言，只有当他们的需求得到有效满足，他们的利益才得到实质上的维护。

    （2）完善合同条款并制定实施细则

    目前星辰老年公寓存在的问题，大部分可以归结为法律关系的模糊，权利义务界定较为粗疏，以及缺乏落实权利义务的具体程序。例如，合同中只有关于经营方进入的规定，缺乏涉及其退出细则的规定，及在这过程中保护国有固定资产和老年人权益的措施与规定等。 因此我们建议，民政局委托法律工作团队进行公建民营法律框架和细节的专项研究。研究的内容至少应该包括：具体和细化的权利和义务界定、履行每项义务和落实每项权利的方式和程序、合同条款修改和增删的条件和决定程序、违约责任承担的具体办法和执行方式、利益协商机制等。

    建议探讨入住老人参与社区管理的法律问题，如何用法律的形式推动老人自组织的建立，使老人们有能力组织起来作为利益方与服务机构的经营者进行直接的利益协商，而不是无论大小事一概都找民政局，永远依靠政府的保护，依靠政府出面解决他们面临的所有问题。缩小政府责任部门的工作范围，使政府的责任部门能够集中精力承担好应该承担的责任，而不是包办代替，结果是哪方面的责任都承担得不充分。

    规范的市场经济社会一定是法治健全的社会，公建民营的模式如果要走得顺畅，就一定要构建有效的法律来规范每一个市场参与方的行为，保护每一方的利益。政府、经营者和老人每一方都是一个利益主体，它们之间的关系应该有法律的界定，他们之间的互动必须在法律的框架下进行。正是由于目前养老服务领域中法律不健全，星辰老年公寓，作为市级公建民营的示范，才更应该在健全法律方面进行更多的尝试，为北京市养老产业的法制化做出表率、做出贡献。

    （3）探讨科学的监管方式

    建议探讨科学的监管方式，推动政府的决策、管理模式从行政命令型到服务规范型的转变。对现有照护服务究竟在多大程度上满足了老年人群的需求，政府的管理部门应该有清楚和客观的说明，应该知道如何评估现有服务质量。在服务设施的规范和质量的监控方面，有许多国际经验可以借鉴。当务之急是研发一套包括质量标准、标准评估以及信息处理的服务质量评估体系，及时地收集长期照护机构和设施的服务信息，通过分析，掌握服务领域的动态和服务质量，形成一个以从信息收集、开发、利用为基础的科学管理机制，对服务质量和成本做出客观的评估。星辰老年公寓曾经把建设一流老年社区定位为项目的目标。我们认为它首先应该提供一流的服务，而一流的服务则是客观标准测量出来的。 要尝试建立可测量的质量指标体系和测量方式，现代信息技术的发展已经为服务质量的测量提供了各种工具，管理者要学习使用这些工具，提高科学管理的能力。

    （4）建设多元和公开的监督机制

    对养老服务经营者的运营，需要一个多元的监管体系，包括政府、行业协会及公众共同参与的监管体系。建议民政局邀请一些社会贤达为星辰老年公寓组建老年社区董事会，参与社区建设和运营的相关决策讨论，参与监督重要决策的落实。董事会的性质是一个公益组织，董事会的成员是社会荣誉，而非专职。除了交通和会议补贴，没有报酬。董事会成员应该利益无涉，既不与经营者有任何利益关系，也不与民政局有任何利益关系。这样，董事会就可以保证在帮助决策和监督落实决策过程中保持客观和中立的立场。社区董事会的建立可以促使经营者信息进一步公开，便于监管方监管。因为董事会有权力了解社会管理中发生的所有事情。另一方面，董事会可以为社区建设带来更多的社会资源和社会关注，促进社区更好的发展。

    （5）建立维修基金以解决大修成本的问题

    星辰老年公寓运行中的一个问题是大修资金该由谁投入的问题。显然，这是现有的产权关系需要进一步修订的证明。鉴于这个问题的发生，我们建议在未来的公建民营项目建设中（特别是即将开始二期和三期的建设），严格划分硬件设施的建造责任和管理责任。应该严格按照建筑规范标准中对各项设施的使用规定决定建造责任和维修责任。同时，在建造完成后。建立维修基金，支付大修成本。

     （6）对综合服务设施规模过大部分给予适当的补贴

    针对综合服务设施在二、三期运营之前规模过大的问题，由于这是规划不当造成的问题，建议政府对服务设施的运营给予适当的补贴，补贴额度随入住人员的增加而减少，直至整个项目全部投入使用和运营为止。

    2.运营建议

    对于经营者，建议涉及服务体系的建设、专业人力资源和质量信誉3个方面。这3个方面是经营者在养老产业市场中生存和发展的关键领域。老年社区一期项目也恰好为经营者提供了在这些方面进行探索的机会和平台。

    （1）建设连续照护服务体系，以多元服务吸引和留住消费者

    老年社区是否能够更多地吸引老年客户、长久地留住客户，有赖于服务项目是否多元，是否能够不同年龄层次、不同类别和不同程度的需求。服务提供者需要服务连续性的问题，构建包括居住、餐饮、家政、护理、康复、心理咨询、临终关怀在内的服务体系，使60岁到100岁的老人在同一社区内找到能够满足各自在不同阶段所需要的服务。为此，服务的经营者应该进行深入、细致和动态的市场研究。

    （2）专业人力资源的培育

    缺乏专业服务人员是制约服务质量的关键问题，民政局2012年监管报告充分意识到这点，经营机构的管理层对此问题也有深刻的认识。但是，无论是民政局还是经营者都没有表现出应对这个问题的态度和行动，而是强调整体社会环境的制约。政府对项目的投入没有包括专业人力资源培养这一项，经营者没有动力培养专业人力资源，结果是老年社区一期项目在专业人力资源方面与现有其它模式下的养老项目并无差别，缺乏专业服务极大地降低了星辰老年公寓作为市级公建民营模式的示范效应。不仅如此，在未来市场竞争中，也不具备特别的优势。

    （3）通过质量控制建立经营者信誉

    质量是市场化经营的服务机构生存的保证。机构的管理者无疑要重视服务质量，使机构提供的服务让客户满意和放心。建议服务机构的管理者在质量控制方面着手研发可测量的质量指标，建立自己的标准体系。众所周知，一流的服务机构是做标准的。在目前国内养老服务行业中，还没有科学的标准体系，机构的管理者应该努力填补这个空白，占领行业的制高点。