我国公务员绩效管理问题研究(二)

    （二）我国公务员绩效管理提出的背景

    在我国，对公务员的绩效管理一直是通过绩效考核来实现的。公务员考核是指根据特定的目的在一定范围内，按照规定的内容和标准，通过适当的方法和程序，有组织、有领导地对公务员的素质和表现进行的调查、衡量和评价。在1993年10月正式对国家公务员制度进行实施以前，我国实行的是干部制度。我国干部考核制度是在革命战争年代对干部考核的基础上逐步建立起来的，在不同的历史阶段考核内容以及标准侧重点不尽相同。

    在新民主主义时期叫“审查”， 1940年7月，《中央关于审查干部问题的指示》发布，其中明确指出，考核内容主要是从历史和现实的工作表现中考查每个干部在政治上对党对革命忠实的程度，主要侧重于思想品质、个人性格以及工作能力等等。建国之后的考核是以一种“鉴定”的形式进行的。以1949年11月中共中央组织部制定的《关于干部鉴定工作的规定》为例，其中明确指出：鉴定内容应求真务实，并必力戒空洞无物，应从自身实际出发，其重点放在掌握政策、联系群众、遵守纪律、立场、观点作风、学习态度等方面，鉴定方法可以采取如下三种方式结合起来进行，即群众会议讨论、个人自我检讨、领导负责审查，其主要目的在于通过鉴定，使干部从自己成长的道路和过程来认识自己，对工作进行不断地改进；同时使得党的组织能够全面系统地了解干部，有计划有组织地培育干部。 1964年《关于科技干部管理工作条例试行草案》中对于干部考核的相关内容做了更为全面更为深入的规定：从政治思想角度出发，考察党的路线、方针、政策在本单位的贯彻执行情况；在业务方面，对他们完成工作任务情况、技术水平以及业务能力进行考察了解；在方法上采取定性与定量相结合的办法进行考核评价，使得干部考核工作又前进了一步。“文化大革命”期间在以阶级斗争为纲的错误方针指导下，中国干部考核工作遭到极其严重的破坏无法正常进行。

    1978年党的十一届三中全会之后关于干部考核的工作重新引起广泛性的关注，得到恢复并且以规范化、制度化以及科学化的要求来加强干部队伍的建设。1979年11月21日中组部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，突出强调干部考核始终坚持德才兼备、以德为先的用人标准，结合各类干部胜任现职所应具备的相关条件，由单位人事部门从德、能、勤、绩四个方面对其进行全面性地考核，同时要采取领导和群众自愿结合在一起的方式，将平时考核以及定期考核结合在一起，并且重在强调加强对干部考核，建设一支高素质的队伍的重大意义。1988年6月，中共中央组织部发出了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》；中共中央组织部以及国家人事部于1989年2月联合下发了《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》，这两个通知以及相关方案中对部分领导干部年度考核的对象、时间、目的、内容、形式、程序以及职责、考核结果的使用等问题对做出了具体规定。同时为公务员考核制度的建设打下了基础。

    国务院于1993年8月14日颁发《国家公务员暂行条例》，并且于1993年10月1日起正式实施，我国公务员制度由此在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来。国务院于1993年3月8日发布并且实施了《国家公务员考核暂行规定》，国家人事部于1994年又下发了《国家公务员考核规定》，为国家公务员的考核提供了法律上的重要依据，同时也将公务员的相关考核工作进一步纳入了科学化、规范化以及法制化的轨道。各个地区、各个相关部门结合国家人事部提出的“高起点、快启动、先入轨、再完善”的实际要求，对相关的考核工作进行普遍性地开展。

    《人事工作1996一2000年规划纲要》中提出：“全面推行考核制度，……对公务员的德、能、勤、绩进行严格考核，并考核结果作为对公务员奖励、培训、辞退及调整职务、级别工资的重要依据”，这为目前具体考核工作提供了总的指导。

    与此同时，我国政府积极推进以“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”为重要内容的党政干部制度改革。为了能够适应新的发展形势的需要，从多个方面加快推进干部人事制度改革步伐，中共中央办公厅于2000年8月20日制定并且颁发了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，对我国2001一2010年深化干部人事制度改革提出了原则性的指导意见，对实绩考核方法进行不断改进，采取多种方式加大考核结果运用的力度。

    随着社会管理的现代化、国际化进程不断深入，世界变得越来越小，国家间的竞争变得越来越激烈，各国之间的竞争不仅表现在政治上、经济上，而是完全渗透到国家社会生活的方方面面，这种国家间的竞争，最终表现为政府能力的竞争，其最根本的还是人才的竞争，也就是各国间公务员队伍的竞争。公务员队伍整体水平的高低，直接关系到一个国家在国际的政治、经济、社会地位。如何挖掘公务员的潜力、激发公务员的潜能，实现公务员在公共事务管理中业绩突出、贡献巨大，是目前需要认真研究和探讨的。

    党的十八大报告指出，坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。这一重要论述，深刻阐明了建设高素质执政骨干队伍的极端重要性和基本要求。

    公务员是重要的人力资源，公务员的水平决定着政府的管理水平，公务员的能力决定着政府的管理能力。在当今世界，没有高素质的公务员队伍，就无法应对越来越激烈的综合国力竞争。不论是一个国家还是一个地方，要想实现长足的发展，不断提升和确立在国内、国际的政治、经济地位，必须要拥有一支具有高素质、高效率的政府部门管理人才队伍。2005年，国家颁布出台了《中华人民共和国公务员法》，将公务员的管理分成了录用、考核、职务任免（升降）、奖励、惩戒和培训等六个部分。《中华人民共和国公务员法》的颁布和实施，对规范公务员管理，保障公务员合法权益做出了详尽的阐述，同时，对加强公务员队伍的监督，促进廉政勤政，提高工作效率，做出了明确的规定。将公务员队伍的管理写入了法律，可见国家对公务员队伍管理的重视。

    加强公务员队伍管理，提升公务员整体素质，关键在于公务员队伍的管理方式，绩效管理无疑是公务员管理的最好方法之一(注3)。

    （三）实施公务员绩效管理的意义

    随着经济全球化和区域一体化进程不断深入，世界已经变得越来越小，伴随着世界多极化的发展，各国之间综合国力竞争日趋激烈。各国之间的竞争不仅仅体现在政治上、经济上，而是已经渗透到当今社会生活的方方面面，这种国家间的竞争，最终体现出来的是政府能力的竞争，也就是说当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才的竞争，也就是各国间公务员队伍的竞争。公务员综合素质的好差、办事效率的高低、服务水平的优劣，与一个国家在国际的政治、经济、社会地位存在着密切的联系。如何挖掘公务员的潜力、激发公务员的潜能，实现公务员在公共事务管理中业绩突出、贡献巨大，是目前需要认真研究和探讨的。

    不论是一个国家还是一个地方，要想实现健康可持续发展，不断提升以及确立在国内、国际的政治、经济地位，必须努力建设一支高素质的政府部门管理人才队伍。2005年，国家颁布出台了《中华人民共和国公务员法》，将公务员的管理分成了如下六个部分，即录用、考核、职务任免（升降）、奖励、惩戒以及培训等。《中华人民共和国公务员法》的颁布以及正式实施，对进一步规范公务员管理以及保障公务员合法权益做出了比较详细的阐述，与此同时，对加强公务员队伍的监督，促进廉政勤政，提高工作效率，做出了明确具体的规定。将公务员队伍的管理写入了法律，可见国家对公务员队伍管理的重视。加强公务员队伍管理，提升公务员整体素质，绩效管理无疑是公务员管理的最好方法之一。由此可见，实施公务员绩效管理无疑具有重大意义。

    二、我国公务员绩效管理的现状及存在问题