论保险的保障功能与融资功能2015(四)

    由表1可以看出，近年来，农业保险的赔付率基本都在60%以上，最高甚至达到81%。海南2014年遭受了“威尔逊”台风的袭击，蔬菜大棚保险赔付率超过400%，香蕉保险赔付率超过500%，南繁制种作物保险赔付率超过600%。较高的赔付率挫伤了保险公司扩大承保的积极性，一些风险高、利润低的地区和行业，保险公司往往不愿涉足。此外，尽管保险公司承受了较高的赔付率，但农业保险的补偿水平仍然偏低。根据国家统计局公布的《2014中国统计年鉴》，2013年我国因自然灾害造成的直接经济损失为5808.4亿元，而农业保险的赔付金额为208.6亿元，仅占损失的3.6%。在农业遇到巨大自然灾害时，农民的补偿仍然以政府救济和灾害扶持为主，农业保险的保障功能并未发挥主要作用。

    三、影响和制约我国农业保险保障功能发挥的主要问题

    2004年以来，我国农业保险得到了较快发展，经营主体不断增加，保险种类和产品不断丰富，保费收入持续增长，农业保险为分散农业生产风险，补偿农业灾害损失，稳定农业生产，促进社会稳定作出了重要贡献。但也要看到，和发达国家相比，我国农业保险的发展还很滞后，农业保险的整体补偿水平仍然偏低，作为保险最基本功能的保障功能并未得到充分发挥。农业保险发展中存在的一些问题，严重影响和制约了保障功能的发挥。

    （一）农户方面，对农业保险的有效需求不足

    1.农民收入水平的制约

    我国幅员辽阔，疆域广大，农户众多分散，户均生产经营规模过小，以种植粮食作物为主，农民收入水平总体不高。根据国家统计局公布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年全国城镇居民人均可支配收入28844元，农村居民人均纯收入仅为10489元，城镇居民的这一指标是农村居民的近3倍。在农民本就不高的收入中，用于购买各种生活资料及子女上学的支出占了很大比例，再加上农业保险费率普遍偏高，即便是政府对农业保险进行了一定补贴，其支出也远远超过了农民的心理预期。

    2.农民风险意识淡薄

    我国农民长期处于分散封闭的小生产状态，“收成随天命”的思想根深蒂固，很多人对农业保险只有一个基本认知，片面地认为农业保险投资高且没有收益，是个赔本买卖，未认识到农业保险在分散农业风险、补偿农业损失等方面的重要作用，很多人不愿意购买农业保险。特别是有些地方农业保险业务运营不够规范，存在乱收费等现象，农民甚至对农业保险存在抵触心理。另外，我国一直实行大灾政府直接救济制度，造成农民对政府的依赖性较强，习惯有困难找政府解决，缺乏主动防范和规避风险的意识。

    （二）政府方面，对农业保险的有效支持不够

    1.对农业保险的财政投入不足

    近年来，中央财政对农业保险的补贴逐年加大，但与农业保险发展较为成熟的国家相比，我国政府对农业保险的财政支持力度还不够大。一是覆盖的品种偏少。我国纳入中央财政保费补贴的品种包括玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物等15个，而在一些发达国家，政府鼓励私人保险公司参与农业保险产品的开发和研究，新产品一旦经过核准，即可享受保费补贴。二是保费补贴比例偏低。我国中央财政补贴的范围包括主要种植业及部分高效农业保险品种，主要种植业补贴保费比例仅为35%，部分高效农业补贴40%，而在日本、加拿大等国家，政府对农业保险保费的补贴比例能达到50%以上，在发生重大农业灾害时，政府还会给予其他财政补助，不少国家政府还负担全部或大部分保险公司经营管理费用。三是财政补贴保费不够规范。目前中央财政对农业保险的补贴存在某种随意性，没有专门的法律法规来规定怎么补和补多少的问题，一些支持农险发展的有关财政补贴和费用支付政策未得到很好落实。

    2.农业保险法律制度不健全

    长期以来，我国在农业保险方面的法律法规一直是空白，只有《保险法》和《农业法》这两部法律对农业保险有所提及。《保险法》是一部商业保险的法律法规，对农业保险的规范作用有限，《农业法》对农业保险的涉及又少之又少。2013年3月1日，《农业保险条例》开始施行，对规范农业保险活动，提高农业抗风险能力，保障农业保险健康稳定发展具有积极意义。但条例属于行政法规，国际上一些农业发达国家保障农业保险发展方面，都制定了较为完善的法律法规。如美国政府1938年颁布的《农作物保险法》、日本政府1929年和1938年先后颁布的《牲畜保险法》和《农业保险法》。另外，条例在很多方面还有待进一步细化，如农业保险的属性问题，一般认为农业保险应是政策性保险，而条例的界定更倾向于将其界定为国家补贴下的商业保险；又如条例的某些条文不够细化，出现了“由国务院财政部门制定具体办法”等表述，在实施层面亟待出台配套措施。