关于乡村学前教育公共服务的保障之己见

TXW815997 关于乡村学前教育公共服务的保障之己见

学前教育保障机制是从从经费投入、监管、师资队伍建设、质量四方面机制对学前教育进行保障。它既是学前教育的物质基础，又是各机制平稳运行的保障。如果政府各部门对学前教育的分工错位或不明确，则会导致学前教育管理层面混乱、财政投入分配失衡等问题，乡村学前教育发展也将缺乏必要的保障。例如在政府监管上出现县或镇单独监管或各级部门监管职责模糊等问题；在学前教育财政方面出现未纳入财政预算或未将学前教育财政单列的问题，以及对乡镇中心园缺乏长效投入，阻碍其发展的问题；在学前教育师资上出现“下不去、留不住”、整体师资专业素养不高以及教师老龄化严重的问题；在质量上不重视保教质量和园内环境质量，缺乏系统的质量评估等问题。产生这些问题的原因在于乡村学前教育发展时缺乏必要的保障。以下是对我对长居的湖南地区A县的乡村学前教育公共服务保障机制的几点建议：

一、乡村两级应设法增加学前教育的财政投入

政府作为学前教育公共服务的主体，在对乡村学前教育的财政投入中应承担重要的责任。当前，由于乡村两级的财政能力有限，导致乡村学前教育财政投入的来源主要依靠省市财政拨款以及县级财政的补充。同时，由于省市财政拨款的资金有限，当乡村学前教育对资金的需求量较大时，县级财政部门因财力有限，在独自承担剩余资金的补充的情况下，难以全部落实到位。虽然有文件规定要加大对乡村学前教育的投入，但由于没有相关的法律严格规定省市、县、乡、村各级投入的比例如何分配，因此在乡村两级财力不足的情况下，经常出现县级政府对乡村学前教育的财政性经费补贴直接减少或者忽略的情况。

A县将“县乡共担”的财政投入直接等同于“县级包干”的财政投入方式，不仅使乡镇政府以及村居委会丢失了应该承担的责任，同时也加大了县级政府的财政负担。在县级财政能力不够的情况下，乡村两级部门应设法增加对乡村学前教育的投入，这样既可以减轻县级财政的负担，又能满足乡村学前教育发展中对资金的需求。要想让乡村两级部门设法增加对乡村学前教育的投入，光靠政府出台相关政策还不足以让乡村两级负责人引起重视，只有通过立法将乡村两级对学前教育的财政投入制度化才能让该措施真正的落实到位。

二、以县为单位制定统一的生均财政拨款标准

乡村幼儿园的生均财政拨款是乡村学前教育发展的资源，对乡村学前教育的发展有着重要的影响。具体来说，生均财政拨款能够缓解乡镇中心园对非编制教师待遇偏低的情况，为实现所有教师同工同酬奠定基础。但大部分县级政府在生均财政拨款方面，既不是完全根据各个乡镇中心幼儿园的幼儿数量分配生均财政拨款的金额，也不是实行均匀分配，而是以编制老师作为生均拨款的标准，各乡镇中心园编制教师的数量直接决定了生均财政拨款的金额，这种生均财政拨款的划分标准已经完全曲解了生均财政拨款的含义及存在的意义。因此，县级财政部门如何制定科学规范的乡村幼儿园生均财政拨款标准，亟待通过立法解决。

A县虽然有制定生均公用经费的标准，但是并没有像义务教育那样根据幼儿园幼儿的实际情况在园数进行拨款。A县的生均拨款金额与乡镇中心幼儿园的编制人员数呈正比，编制教师多，则乡镇中心园分配的生均拨款多，而乡镇中心园对于生均拨款的实际需求则刚好与幼儿园的编制人员数呈反比，编制越少的幼儿园需要承担大量的非编制人员的工资待遇，它们对于生均财政拨款的依赖程度要高于编制人员数多的乡镇中心幼儿园。这种生均拨款分配标准的不公平直接影响了各乡镇中心幼儿园发展的不平等，而这种不平等的发展与乡村学前教育公共服务的公正性相互冲突，不利于乡镇中心园的可持续发展。因此，县级政府对乡镇中心园应制定统一的生均财政拨款标准，只有借助法律的强制性才能约束县级政府切实考虑幼儿园生均财政拨款标准的统一制定。

三、强化乡村保教人员流动的规范性

乡村保教人员的稳定程度直接影响了幼儿园教师的整体质量以及发展潜力。以A县为例，虽然A县近几年大力招聘乡村幼儿园的保教人员，用来补充各乡村幼儿园的师资队伍，但由于县乡教育部门并未严格把控保教人员转岗的条件，导致每年有大量的保教人员转入小学或中学，其中，编制教师的流动尤为明显。

由此可见，乡村幼儿园保教人员流动的规范性亟待解决。在乡村幼儿园极度缺乏的情形下，如何确保保教人员合理的流动方向是当前教育部门需要考虑的问题。在师资严重浪费的情形下，制度的约束力已经难以规范乡村保教人员流动的局面，亟需通过立法保障乡村幼儿园的师资，缓解乡村学前教育行业师资的流失，进而推动乡村学前教育公共服务的发展。

四、依据乡村学前教育公共服务的现实特点进行有效监管

当前，乡村学前教育公共服务的现实特点主要有缺少专业的监管人员进行指导、财政投入使用缺乏合理监管、乡村学前教育质量督导评估过于形式化，为了促进乡村学前教育的发展，政府在建立乡村学前教育公共服务的保障机制时，应依据乡村学前教育公共服务的现实特点来进行有效的监管。

提升管理人员的学前教育专业素养；对幼儿园专业化的监管有助于提升监管的效率以及质量，当前县级政府对乡镇中心幼儿园的监管主要是由各乡镇中心中学或小学负责，虽然这样能提高落实监管的效率，但乡镇中心幼儿园的师资配置、幼儿的一日生活与中小学有所不同，因此在对乡镇中心幼儿园实施监管时需要提高监管人员的学前教育专业素养，确保监管的专业性。

非专业的监管人员在落实监管时，很容易因为专业领域的局限而降低监管的质量。监管人员作为保障乡村学前教育发展的主体，在选择监管人员时应考虑该人员是否拥有学前教育背景或者对学前教育领域的熟悉程度，亦或者加强对管理人员学前教育专业素养的专题培训培养。管理人员的专业素养能够让他们在监管的过程中提高发现根本问题的灵敏度，从而保证监管的有效性。

五、加强对各类经费有效使用的监管力度

教育部等四部门《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基[2017]3号）提出政府应加强对幼儿园经费使用行为的监管。当前，乡村幼儿园的经费主要是由政府、社会以及家庭三方承担，政府负责财政性经费的投入，社会主要承担赞助的责任，在乡村幼儿园的所有经费中，保教费以及生活费是由幼儿家长们支付。当前，政府在对乡村幼儿园各类经费使用的监管中，虽然各级严格把关乡村幼儿园经费的报账流程，但对乡村幼儿园所有申报的经费是否真正落到实处的监管还不够完善。

以A县乡村幼儿园财政性经费使用监管为例，A县的偏远乡镇中心中学由于资金不足以满足中学的需求，需要从其他地方填补中学的开支，因此，乡村幼儿园的专项经费并没有全部拨发给幼儿园，而政府在对经费专款专用的监管主要是通过“校申局审”的报账方式进行监督和管理，所有的审查都是与乡镇中心中学直接接触，并未实地考察幼儿园报销的费用是否全部落实到位。

由于A县每年拨给焦圻乡镇中心园的经费中，幼儿园不能对其自由地进行支配，导致幼儿园只能通过扣除非编制教师的工资来填补幼儿园经费的缺口，使得县级政府对该幼儿园投入的财政性经费并未有效使用。当前，虽然国家出台了有关确保学前教育专项经费专款专用的文件，A县政府也严格按照国家出台的文件对学前教育的专项经费实行专款专用。但由于乡村幼儿园并不属于独立法人，因此，县级政府对乡村幼儿园申报的所有经费都是经由各乡镇中心中学的财务系统再转发给各乡村幼儿园，对于各乡镇中心中学是否将所有申报资金全部发放到位，县级政府在这方面并没有完全监管到位。除了政府投入的财政性经费外，社会以及家长所承担的费用也需要经由乡镇中心中学财务系统代发。由此可见，政府急需加强对各类经费有效使用的监管力度，尤其是对偏远地区乡村幼儿园的经费是否落实到位的监管。

六、建立健全的乡村学前教育质量督导评估制度

当前，如何提升学前教育的质量是乡村学前教育发展的重难点，质量的提升亟需科学有效的督导评估。督导评估的目的在于缓解乡村学前教育各区域发展不均衡的状态，以评促改，以评促进步，激励乡村幼儿园为了质量而努力改进，使乡村学前教育的整体质量得到提升。

就当前乡村学前教育质量督导评估而言，督导部门对质量督导评估的定位主要以监管为主。但督导部门对乡村幼儿园进行的质量督导评估时，仅仅只是对幼儿园的质量进行考核打分以及等级评定，对乡村幼儿园未来的发展并未起到任何指引以及激励的作用。因此，如何从监管走向服务是当前建立健全的质量督导评估制度需要考虑的问题。

总的来说，监管人员在进行督导评估时，除了对乡村学前教育发展的结果进行评估外，还应考虑如何督促和引导参与人员的内部动机，激发参与人员的积极性，发挥督导评估的服务性，建立健全的乡村学前教育质量督导评估制度，进而做到有效的监管。