食品安全法律规制研究(三)

    （一）美国食品安全法律规制介绍

    美国食品安全管理体系可以分为纵向和横向两个方面。纵向上，美国整个食品安全监管体系分为联邦、州和地区三个层次；横向上，食品安全管理框架是立法、行政管理和司法三位一体的。

    立法上：美国食品安全管理法规一直位于世界领先地位。美国国会通过相关法律，同时美国政府一直在不断总结和完善食品安全管理的法律法规。2002年，美国通过的《生物性恐怖主义法案》，更是将食品安全提高到国家安全战略高度。FDA制定了一系列食品生产、进口和食品安全追踪等的法规。同时，FDA和USDA―FSIS联合制定了食品召回规定和规范市场的《联邦安全和农业投资法案》。美国总统奥巴马2011年签署的《食品安全现代化法》，其中最大变革是提出“实行从农场到餐桌的风险管理”。

    行政管理上：追求全产业链“预防式无缝”监管，而且各个行政管理主体之间职责分工明确。美国负责食品安全管理的主要政府职能机构有：卫生与公众福利部（DHHS）的食品药品管理局（FDA）；农业部（USDA）的食品安全检验局（FSIS）、动植物健康检验局（APHIS）和农业市场局（AMS）；环境保护局（EPA）；国土安全部（DHS）的海关与边境保护局（CBP）。政府监管食品安全的首选是全预防，组织法律法规培训与交流；建立食品安全预警机制，培养监管人员、被监管者等的预防能力；政府对食品安全监管结果与过程并重，关注企业制定的食品生产规范与流程、安全计划和预防控制、过程记录及保存、可追溯性等，同时也包括企业的供应商的认证与测试，包括供应商所遵守的规范、产品标准、设备安全标准等；对涉及食品安全的事件和信息反应迅速，在最短时间内，以对消费者最小的伤害代价下发现、解决问题。

    司法上：界定食品安全事件的性质及惩罚等。企业坚持若有食品安全问题，定在24小时内向FDA报告，也完全认同政府规定的“没有按时报告有关问题，会受到刑事起诉”[6]。

    （二）日本食品安全法律规制介绍

    日本食品安全中央监管机构分为“一委两省”，食品安全委员会主要风险评估和协调职能并直属内阁的机构，着重对食品安全监管两部门进行政策指导和监督，该委员会最高决策机构由7名民间专家组成，由国会批准并由首相任命。委员会下辖“化学物质评估”、“生物评估”、“新食品评估”三个专家组，并设立事务局负责日常工作。日本法律明确了“农林水产省”和“厚生劳动省”为法定监管部门，对其风险评估职能进行剥离而专职风险管理。农林水产省成立了消费安全局，下设农产安全管理、消费安全政策、卫生管理、植物防疫等6个课和一名消费者信息官。厚生劳动省将原医药局改为食品药物局，内设食品安全部负责监管工作，下属企划情报、监视安全、基准等科。采取合并监管型模式。

    （三）欧盟食品安全法律规制介绍

    欧盟食品安全监管主体由欧盟理事会、议会、食品安全管理局等组成，其中食品安管局由管委会、咨询论坛和8个专门科学小组等组成。食品安管局负责监督食品链，但不具备食品安全规章制定权限。除负责确认已发生风险外，还对风险管理提供支援，以迅速应对并处置风险及公众通报等事宜，其还作为理事会快速报警体系成员，以利严重风险的快速通报。欧盟食品安管局高度集中、职责明确、运作独立，采取“统一型协调”模式[7]。

    （四）国外食品安全法律规制对我国的启示

    国外食品安全监管制度多分为多部门或单部门监管模式，亦具有其共性的特点。一是整合资源，实行统一监管。将食品安全监管权力相对集中至一个主要部门，并加强相关机构间的横向协调，以提高效率，避免职能交叉和体系混乱。二是监管公开，公众广泛参与。无论何种监管模式，在食品安全问题方面，政府均积极倡导公众的广泛参与、主管机构的工作公开透明，有效促进相关制度完善并提升相关管理效率，更为重要的是，显著增强公众对食品安全监管的信任。三是强调系统，突出全程管理。对食品整个生产经营乃至消费的全过程进行有效控制，并以此监管信息系统为基础推行质量追溯，控制流程风险因素。

    四、完善我国食品安全法律规制的对策

    （一）整合法律资源

     《食品安全法》施行以来，相关的执行部门以及地方政府根据该法以及与之相配套的行政法制定了各类规章制度。但是，在对基层实践中存在的问题进行解答时，各部门关于法律法规的解释常常无法达成统一，所以，基层人员在执行上存在一定的困难。首先，《食品安全法》中存在的一些定义模糊问题应该通过明确的、权威的和及时的立法解释加以补充说明，进而制定出全方位、多层次的食品安全法律体系。同时，在对法律法规进行更新与完善时，应尽量充分考虑到消费者的合法利益实现问题，并给予消费者适当的监督与管理权力，从而增强社会的监督、管理力度，促进食品安全管理质量提高。另外，食品安全问责机制能够有效地促进食品安全管理水平提升，提高管理的公平与公正性，所以，应该予以法律确认。

    进一步完善食品安全事件法律追究机制。第一，完善政府执法人员违反法规所负的法律责任追究机制。依法对权利监督力度进行加强，对食品安全产生危害的各类违法行政行为及时、有效地加以纠正并撤销。构建食品安全事后问责机制，当事故发生之后，有关部门以及对应的领导要对其负行政责任，甚至刑事责任。第二，对监管主体的违规行为进行严惩。为了追求超额利润，企业违背法律以及道德原则，制作各类伪劣产品欺骗群众。当违法所得远远超出违法成本时，很多伪劣产品制造商会“前仆后继”地踏上这条“不归路”。所以，为了真正起到打击犯罪的目的，务必要大幅度增加违规行为的惩罚力度，使其认识到违规造假的严重法律后果[8]。

    （二）完善食品安全检测标准

    市场准入为食品安全之首要关口，必须强制性规定具备合格、合规、合法条件的生产者方允其参与生产经营活动，具备规定安全条件的食品方能参与流转。我国在食品安全的市场准入机制建设中已进行积极实践。2001年始，国家质检部门开始试行食品质量安全市场准入机制；2005年7月，国家《工业产品生产许可证管理条例》正式颁布。国家立法已开始重视食品安全的法律规制问题，但仍存有局限，诸如一定意义上的准入许可多为部门规章，而并未在法律层面明确规定，故而食品市场的准入制度应当在法律层面努力补充和完善。

    市场准入应当包括三方面内容：一是加工许可。着重规范食品生产加工者的生产环境、设备、工艺及原材料把关，就其执行标准、从业人员素质、储运条件、质量控制等内容进行监督、检验和审查，向合格、合规企业授予许可；二是出厂许可。着重在食品流入市场前，强制实施相关标准检验，避免突击式、运动式的临时性抽检，按周期、批次及类别组织专业检验，消除食品安全隐患；三是标志许可。确保权威检测、监管的食品具有显著的准入标识或标志，明显的区别出未经检验检测的食品，重建市场信心，也利于市场监管。此外，对免检制度这一特许规定亦当重新定位，以防门槛低、后期失控和破坏公平竞争等现象蔓延和滋生，积极采取抽检、普检和定期检验相结合的形式，全面整治食品质量[9]。

    （三）加强各个环节的监管

    由于食品概念广泛，且现行监管属于多部门联合，规制主体涉及卫生部、农业部、质检总局、工商行政管理总局等，设置一个独立的专业监管机构，全面负责食品安全监管短期恐难实现。因此，建立部门与部门之间、中央与地方之间以及地方相互之间的食品安全协调机制显得更为迫切。

    首先应当建立统一的监管执法体系，改观多部门分散、多权力交叉、多职能重叠的格局，建立直属国务院跨部委的统一的食品安全委员会来组织、协调、管理食品安全。以建立我国现代食品安全控制体系为主要目标，通过对食品从生产、加工、储运、销售等各个环节实施严格监管，来建立食品安全立法、检测、监控、执法等为一体的科学监管体系，其主要任务应围绕科学编制国家食品安全相关法规和食品安全相关质量标准，并负责贯彻实施；协调并监督各相关部委职责范围内的食品监管工作；推进食品安全信用平台开发及系统建设；建立食品安全风险评估、预警和应急响应相关机制；加强食品安全信息的公开，并及时获取国际食品安全相关信息。其次，应实行垂直一体化监管，由国家监管主体机构负责统筹协调，按区域或类别设置监管机构，属地管理，提高食品安全监管效率。

    （四）强化食品安全行政执法

    多头执法使很大一部分力量在相互依赖、推诱中消耗掉，部门之间形不成合力，监管责任落不到实处，“七八个大盖帽管不住一个杀猪的”、“十几个执法的治不了一个造假的”，诸多怪现象屡见不鲜。卫生监督和质检部门要进一步加大对违法食品安全生产经营者的查处力度，治理不合格产品生产的源头，依法对制假贩假的企业、个人进行坚决的打击。加大处罚力度，对违反食品卫生法的构成犯罪的要移交送司法部门从严处理，真正起到杀一做百的作用，并落实卫生行政执法部门的责任，实行责任追究制[10]。

    （五）完善食品行业的自律机制

    食品安全信用是社会信用的重要组成，信用缺失必将导致市场无序和经济成本。而信用机制建设却非常庞杂。一要确立征信制度。规范相关信用信息的征集、调查、传播等内容；二要确立信用标准。信用标准是信用评价、披露的基础，基本包含法定标准与公开承诺两类内容，法定标准为基础，企业向社会表达或公布的承诺亦当自律遵守；三要确立信用平台。明确食品安全的信用披露的发布主体、发布原则、发布形式及流转媒介；四要确立奖惩机制。守信激励、失信惩罚关键在于增加失信成本，促使责任主体选择守信。现行失信惩罚办法还未能形成体系，且失信成本小于收益，应当着力加以推进。

     结论

    食品安全的有效保障离不开相关法律规制的完善和监管机制的健全，食品安全跨行业、跨地域的广泛性、复杂性也决定了对其实施有效保障将是一个长期的、系统的工程，需要先进行业技术、先进检测手段、先进管理机制，通过立法、执法、司法等程序加以规制，才能最终实现。

    本文从法律规制的角度探讨如何保障食品安全，首先对食品安全相关概念进行辨析，初步提出食品安全法律规制之必要性，通过分析我国现有食品安全法律现状所存在的缺陷，结合国外食品安全法律实践经验，提出了相关的建议，虽不成熟，但仍希望对我国今后食品安全立法略有帮助。法治是我们期望的结果，社会和谐是我们追求的目标，食品安全则是对生命及健康的本质需要，食品安全法律规制的健全和完善，作为一项战略性任务和基础性工作，必然会在我国社会经济建设中发挥更加显著和重要的作用。

    【引文注释】：

    注[1]张婷婷.中国食品安全规制改革研究 [M].北京：中国财富出版社，2010：6.

    注[2]张亚军.风险社会下我国食品安全监管及刑法规制 [M].北京：中国人民公安大学出版社，2012：73.

    注[3]程景民.食品安全行政性规制研究 [M].北京：光明日报出版社，2015：104.

    注[4]冉翚.食品安全刑事规制研究 [M].北京：法律出版社，2013：127.

    注[5]廖卫东.食品公共安全规制 [M].北京：经济管理出版社，2011：41.

    注[6]李中东.技术扩散、政府规制与食品质量安全 [M].北京：经济科学出版社，2014：158.

    注[7]冉翚.食品安全刑事规制研究 [M].北京：法律出版社，2013：64.

    注[8]张婷婷.中国食品安全规制改革研究 [M].北京：中国财富出版社，2010：73.

    注[9]廖卫东.食品公共安全规制 [M].北京：经济管理出版社，2011：130.

    注[10]程景民.食品安全行政性规制研究 [M].北京：光明日报出版社，2015：191.

    【参考文献】：

    [1]张婷婷.《中国食品安全规制改革研究》[M].北京：中国财富出版社.2010年12月第1版

    [2]冉翚.《食品安全刑事规制研究》[M].北京：法律出版社.2013年6月第1版

    [3]张亚军.《风险社会下我国食品安全监管及刑法规制》[M].北京：中国人民公安大学出版社.2012年5月第1版

    [4]程景民.《食品安全行政性规制研究》[M].北京：光明日报出版社.2015年1月第1版

    [5]滕月.《中国食品安全规制与改革》[M].北京：中国财富出版社.2011年6月第1版

    [6]廖卫东.《食品公共安全规制》[M].北京：经济管理出版社.2011年6月第1版

    [7]李中东.《技术扩散、政府规制与食品质量安全》[M].北京：经济科学出版社.2014年6月第1版

    [8]杨惟钦.食品安全法律规制比较考察及我国之完善[J].昆明：云南大学法学报, 2014,(27)

    [9]郑春燕. 我国食品安全监管的比较法研究[J].牡丹江：牡丹江大学学报, 2013,(22)

    [10]朱孔岳. 食品安全管理体系建设发展研究[J].北京：科技与生活, 2012,(24)

    [11]朱郢. 我国食品安全法存在的问题及对策研究[J].石家庄：商情, 2013,(17)