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对我国现行行政赔偿归责解读与批判(一)
XCLW109560 对我国现行行政赔偿归责解读与批判
一、对我国目前行政赔偿归责原则基本介绍
二、现行行政赔偿归责原则的理论解读
三、对违法责任原则的批判
四、结论
内 容 摘 要
我国行政赔偿归责原则是违法原则,在保障相对人的合法权益、监督行政机关依法行政方面发挥了重要作用。但在实践中,由于行政赔偿制度本身所固有的不足,实施效果很不理想。本文对目前我们行政赔偿归责综述发展历程与目前存在的理论争议,对行政赔偿归责进行理论解读,提出几点粗浅的批判建议,期望同仁与老师提出建议。
关键词:行政赔偿;归责原则;反思重构
我国现行行政赔偿归责原则解读与批判
一、对我国行政赔偿归责原则的解读
1、行政赔偿归责原则的概念
国家赔偿的归责原则是指在法律上确定国家承担赔偿责任所依据的某种标准,国家只对符合此种标准的行为承担责任。当相对人的某种权益受到损害后,国家是否赔偿,赔偿以什么为依据,是以行为人的过错为依据,还是以发生的损害结果为依据,抑或一行为的违法为依据,这即是所谓的归责原则的问题。行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分,行政赔偿归责原则的确立,为从法律价值上判断国家行政行为应承担法律责任提供了最根本的依据和标准,它对于确定国家赔偿责任的构成及免责条件、举证责任的负担以及承担责任的程度具有重大意义。
2、法律渊源与发展历程
从法律渊源上来说,行政赔偿法的具体表现形式包括宪法、行政法、国家赔偿法、民法、诉讼法等,通过对行政赔偿法律渊源发展历程的梳理,我们可以从中发现一些规律性、趋势性的东西,并对今后行政赔偿立法和司法实践起到指导作用。
1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》,这是新中国第一部宪法,其中第97条规定,“由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利”,这也是新中国第一次在国家根本大法中确立国家赔偿的原则。此后,至1976年文化大革命结束,由于受极左思想的影响,我国基本上处于国家无责任的状态,行政立法工作完全停顿,国家赔偿、行政赔偿等概念更是无从谈起。1976年以后,随着我国民主法制建设事业的恢复和发展,国家进行了一系列对冤假错案的平反、摘帽、落实政策等工作,在对冤假错案受害者进行政治平反的同时,进行经济上的赔偿、补偿或返还财产。1982年宪法再次从根本法的高度对国家赔偿作出了原则性规定,明确了国家机关的行政赔偿责任。该法第41条规定,“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。1986年,在对民事政策进行整理、提炼的基础上,国家颁布了《中华人民共和国民法通则》,该法第21条规定,“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任”。这是我国宪法之外的法律首次规定国家赔偿责任,在当时行政诉讼法和国家赔偿法尚未出台的情况下,这一规定是人民法院审理行政赔偿案件的直接法律依据。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布,这是我国民主与法制建设史上具有里程碑意义的重大事件。在这一法律中,除规定公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服可以提起行政诉讼外,同时在第67条规定,“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿”。从条文内容看,在归责原则上,该条款并不强调以具体行政行为违法作为行政赔偿的构成要件,换句话说,《行政诉讼法》没有确定以违法责任原则作为归责原则。
3、目前存在的争议
《行政诉讼法》颁布后,全国人大常委会法制工作委员会委托曾负责起草该法的行政立法研究组着手《国家赔偿法》的起草工作。在起草过程中,关于行政赔偿的归责原则问题曾颇有争议,理论界对此进行了长期和热烈的讨论。概括起来有六种不同主张:
(1)过错责任原则说。这种观点认为,过错原则具有纯化道德风尚、确定行为标准、预防损害发生、协调利益冲突等多种功能:我国司法实务中已经确立国家机关及其工作人员承担民事责任以过错为原则;行政赔偿作为一种替代责任,只有当行政机关工作人员有过错时,国家才有义务承担赔偿责任。
(2)广义无过错责任说。该观点认为,无论是《宪法》还是《民法通则》,在行政赔偿问题上都没有过错或违法等限定条件,而仅以行为结果侵害公民、法人或其他组织合法权益作为行政赔偿的构成要件,因此可以认为是一种广义无过错责任意义上的结果责任。
(3)过错违法责任原则说。该观点认为,过错是行为人的主观心理状态,违法是其客观表现,行政赔偿的归责原则应采取主客观相统一的原则,只有在具体行政行为既具备主观过错又违法的情况下,国家才能承担赔偿责任。
(4)违法责任原则说。这一观点的最主要理由是《行政诉讼法》确定的对具体行政行为的评价标准是行为违法,因此在行政赔偿中,采用违法责任原则能很好地与之相呼应,更能体现《行政诉讼法》和《宪法》的精神。同时采用违法责任原则简单明了,易于操作,不但可以避免对过错主观方面的认定困难,而且有利于行政赔偿和行政补偿相区别。
(5)违法或过错责任原则说。该观点认为,并不是所有的具体行政行为都可以用违法进行评价,因此应对不同的行为采用不同的标准。对行政法律行为应采用违法责任原则,对行政事实行为应采用过错责任原则。
(6)违法或明显不当原则说。该观点认为,采用违法或明显不当归责原则有利于拓宽行政赔偿的范围,有助于切实保障公民权利得到及时有效的救济。
中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2010年4月29日通过,2010年12月1日起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》该法第2条国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》的这一规定,为百家争鸣式的行政赔偿归责原则大论战画上了一个句号,最终,违法责任原则脱颖而出,成为包括行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿在内的所有国家赔偿的唯一归责原则。然而随着人们对行政赔偿问题认识的深入和社会现实的发展,这种单一归责原则的情况正悄然发生改变。
二、现行行政赔偿归责原则的理论解读
多数人从我国《国家赔偿法》第2条的规定出发,认为我国行政赔偿的归责原则是违法责任原则。所谓违法责任原则,就是国家机关及其工作人员违反法律行使职权对他人合法权益造成损害的,国家负赔偿责任,也即以职务违法作为归责的根本标准。
也有人认为,我国《国家赔偿法》上的违法责任原则考虑了行政法的特殊性,与其他归责原则相比,更能体现行政侵权责任理论的价值目标,实现了行政侵权责任认定标准的客观化,在摆脱过错原则羁绊方面无疑比公务过错理论更彻底,不再带有丝毫主观虚拟的色彩。关于违法责任原则的优点,通说认为主要包括以下几点:
(l)违法责任原则与《宪法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定相协调,与法治原则、依法行政原则相一致。《宪法》第41条、《行政复议法》第1条、第2条、《行政诉讼法》第1条、第2条、第5条的规定强调的都是国家机关和国家机关工作人员违法侵犯公民合法权益的情形,并无国家机关和国家机关工作人员故意或过失的规定。此外,法治原则和依法行政原则强调的也是职权法定、依程序行政,核心的内容就是强调“法”(包括实体法和程序法)是否得到遵守,而不是强调当事人的故意或过失的主观心理状态。
(2)违法归责原则简单、明了,易于理解和接受,可操作性强。如果采用双重或多重归责原则确定行政赔偿责任,不仅不能避免过错原则主观判断上的困难,而且这种双重标准还意味着两个标准必须同时满足,否则不能引起行政赔偿责任。这实际上限制了受害人的求偿权,减少或降低了受害人获得赔偿的可能性。
(3)违法责任原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难,便于受害人及时获得行政赔偿。对于受害人而言,只要其权益是受法律保护的,只要国家行政机关或其工作人员的致害行为是法律所禁止的或没有法律依据的,受害人就可以不问行为人主观上是否存在故意或过失,更无须证明行为人的主观心理状态,即可请求国家承担行政赔偿责任从这一点上说违法责任原则更有利于保护受害人的合法权益。
(4)违法责任原则以执行职务违法作为承担赔偿责任的前提,排除了对合法行政行为造成的损害给予赔偿的可能性,有效地区分了国家赔偿责任与国家补偿责任。与此相反,无过错责任原则不问行为人主观上有无故意或过失,只要发生损害就要承担赔偿责任,这种只强调损害结果,不区分执行职务行为是否合法的归责原则,混淆了行政补偿与行政赔偿的不同责任。
三、对违法责任原则的批判
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