关于依法治税有关问题的思考(一)

一、当前依法治税存在的主要问题

（一）税收法律不健全

（二）有法难依

（三）有法不依

二、影响依法治税的主要因素

（一）观念

（二）体制

（三）税制

（四）任务

（五）人才

三、推进依法治税的几点对策

（一）加强宣传，构建良好的依法治税环境

（二）加快立法，构建科学合理的新税制

（三）深化改革，完善财政体制与考核机制

（四）加强教育，全面提高队伍素质

内 容 摘 要

依法治税是依法治国的重要组成部分，也是税收工作的基础、灵魂和立脚点。笔者结合税收工作实际和所学《行政法与行政诉讼法学》理论知识,对当前税务系统依法治税中存在的三个方面的主要问题进行了阐述，深入分析了当前影响依法治税的五大因素，提出了今后一个时期推进依法治税的五条措施。

关于依法治税有关问题的思考

依法治税是依法治国的重要组成部分，也是税收工作的基础、灵魂和立脚点，更是加强税收法制建设、促进国税工作与时俱进的需要。但当前税务系统依法治税中还存在诸多问题，其产生的原因是多方面的。笔者拟结合税收工作实际和所学《行政法与行政诉讼法学》理论知识对此加以研究，供税收工作实践参考。

一、当前依法治税存在的主要问题

当前，依法治税中存在较多问题，概括起来主要有三个方面。

（一）税收法律不健全。完善的税收法律体系是依法治税的前提。但目前，税收法律体系极不完善。表现在：一是尚未制定税收基本法。在我国现行法律体系中，仅在《宪法》中规定了公民有纳税的基本义务，在《立法法》中规定了税法的立法权限，尚未对我国税收制度的基本原则、基本制度做出具体规定。导致实践中出现了地方侵蚀中央税基争夺财源、各级之间税收收入分配不规范由上级行政机关单方意志决定、某些基层政府税费不清以支定收法外征税等诸多问题。二是税法整体上立法级次低，缺乏权威性。作为直接涉及公民财产权这一基本权利的国家权力，征税权的设定及其运行的整个过程都应纳入法治的轨道，各税种的开征、停征等都应由国家立法机关以法律形式做出规定。但现行税法中属于法律级次的只有个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、税收征管法。其余都是以行政法规的形式存在，很多条例“暂行”已达数十年。[1]三是现行法律赋予税务机关打击偷逃税行为的权力有限，致使偷逃税行为呈上升趋势。比如明知纳税人做两套帐，但由于税务机关只有检查权而没有搜查权，纳税人不提供真实账务税务机关也只能不了了之，变相地助长了纳税人的偷逃税行为。

（二）有法难依。法律法规往往只规定某一税种的基本原则、基本要素和基本概念，很多操作层面的东西必须依赖于下位的实施条例或细则以及更下位的众多的红头文件作为执行依据。这样便形成了很多税种都有一种类似金字塔结构规范体系，这不但使纳税人难于掌握，甚至一般税务干部也不易把握准确。其次，现行的一些税收法规规定过于理想化，让基层税务人员处于二难境地。比如对从事商业批发但又不能被认定为增值税一般纳税人的业户，其毛利率普遍低于4%，但现行税制规定要按其销售额的4%征税。若严格执行政策，纳税人不能生存；不严格执行政策，税务人员面临失职渎职风险。再次，一些地方政府出于本地区利益，常常以言代法，以权代法，自行制定与国家税法相背的税收优惠政策，税务机关难以进行有效抵制。

（三）有法不依。第一，税务人员执法自由裁量权过大，致使执法随意性客观存在。以个体定额为例，虽然国家税务总局对个体定额规定了比较严格的程序，但在实际操作中，由于税收管理员对个体户的经营情况最熟悉，个体户的定额基本上是由管理员说了算。导致个别地方擅自扩大了起征点的适用范围，让本该征税的业户成了无税户，造成了国家税款的流失。以我市为例，全市采取定期定额方式征收税款的业户为17173户，但起征点以上的仅3028户，占双定户总数的17.63%，有4个单位还不到10%，最低的仅占3.27%。甚至有2个税务分局的双定户没有一户在起征点以上。这与当地的经济发展不相适应。[2]第二，重实体轻程序的现象客观存在。该履行告知程序的不履行，该经县区局长批准后执行的不报批等。第三，执法力度不够，普遍存在以补代罚和以罚代刑等现象。个别税务机关考虑到纳税人困难，对查出的偷逃税款不严格加收滞纳金，使个别企业产生了“占税有利”的思想。同时对偷逃税案件的处罚偏轻。虽然按照《征管法》的规定，对纳税人偷税可以处以5倍以下罚款，但实际执行到位的并不多。我市某局2005年共查处涉税案件160件，查补税款124.7万元，其中课处罚款的仅5件，占案件总数的3.1％，罚款总额为20.7万元，处罚率为17%，其执法力度可见一般。[3]更有甚者，个别税务机关对认定为犯有偷税罪的纳税人，出于方方面面的考虑，将本应该移送司法机关处理的案件不移送，达不到对偷逃税者进行严厉打击的目的。第四，一些税务人员主观上虽然很努力，但由于对执法程序不清楚，税收政策不熟悉，管理技能不高，导致出现了执法不规范，甚至错误执法的现象。一些税务干部面对生产经营、财务管理、会计核算较为复杂的重点企业存在着“恐大症”，致使对重点企业的管理中存在不少薄弱环节，大部分企业存在偷税或少缴税的问题。如我市2004年对50户重点企业进行了专项检查，查补税款797万元，平均每户企业查补税款15万余元。[4]

二、影响依法治税的主要因素

（一）观念。对税务机关内部而言，依法治税工作虽开展了十多年，但依法治税的观念并未被所有税务工作者准确掌握，更别说全面运用到实际税收管理中。一些税务人员未准确掌握依法治税的精神实质和科学内涵，认为依法治税主要就是加强税法宣传，强化税收管理，加大查处力度。往往研究治“外”的多，治“内”的少；治“下”的多，治“上”的少；治“别人”的多，治“自己”的少。税收法定原则在宏观税收政策的制定中，在具体税收执法中尚未完全落实到位。根据什么指示、某个行业临时出台规范性文件随时可见。因收入计划考核人为缓征税款与预收税款的问题大量存在。对外部而言，纳税人的依法纳税意识不强，特别是近几年下岗从事个体经营人员的纳税意识急待提高；部门配合不力，譬如发生抗税需要公安机关配合，扣缴税款需要银行配合，但有的地方这些部门常常站在各自立场加以推萎和拖延，往往失去了打击涉税违法行为的良机。

（二）体制。一是两套税务机构的并存影响了税法的有效执行。目前税务系统是由国家税务系统和地方税务系统组成，二者共同行使税收执法权。两套税务机构之间分工的不科学导致纳税人避重就轻，人为制造可以规避的漏洞。例如企业所得税一直由地税系统征管，但从2002年1月1日起新办企业中的一部分又由国税系统征管。再如个人所得税，绝大大多数税目由地税系统征管，而储蓄存款利息所得又由国税系统征管。同一税种，这种交叉管理极容易造成税法的执行不统一，人为降低了税法的执行力。二是不合理的财政体制制约了依法治税。1994年，国家实行以分税制为核心的新财政体制，其初衷是既保证地方财政的收支需要，又加大中央宏观调控力度，推动经济发展和社会进步。但一些地方政府却只考虑本地当前和未来的财政利益，不顾实际税源状况，要求税务部门寅吃卯粮，收过头税甚至由银行贷款、财政出资“空转”等办法垫高收入基数，出现有的地方收入增长翻一番的现象。结果形成了为保基数年年“空转”，年年向企业收过头税的恶性循环，税务部门苦不堪言。经过几年经济税源增长，消除了虚垫收入后，一些地方政府又认为超基数分成地方得小头不划算，便采取对企业“放水养鱼”政策，要求税务部门完成上级任务即可，不能多收，干扰税务部门的征收管理。