试论行政诉讼的举证责任问题

内容摘要 …………………………………………………………… 2

一、行政诉讼举证责任概念界定 …………………………………… 2

1.1举证责任概念 ……………………………………………… 2

1.2行政诉讼举证责任概念 ……………………………………… 3

二、我国行政诉讼举证责任现状和存在的问题……………………… 3

2.1我国行政诉讼法举证责任现状 …………………………… 3

2.2我国行政诉讼法举证责任问题 …………………………… 4

三、完善我国行政诉讼举证责任体系的对策与建议 ………… 6

3.1健全法律体系 …………………………………………… 6

3.2优化行政体制 …………………………………………… 8

3.3提高公众参 …………………………………………… 9

四、结语 …………………………………………………………… 9参考文献 ………………………………………………………… 10

行政诉讼的举证责任问题

内容摘要：当前，行政诉讼在人民生活中的地位更加重要，行政诉讼的核心问题是举证责任问题。因此，本文对我国行政诉讼的举证责任进行了深入探究，查找了存在的具体问题，并提出了相应的解决对策与建议。

关键词：行政诉讼；举证责任；问题

近年来，随着人们法律意识的不断增强，对政府部门的具体行政行为诉讼不断增加，这就使得行政诉讼举证责任的分配显得更为重要。在这种背景下，本文主要研究我国行政诉讼举证责任问题，就显得具有十分重要的意义。

 一、行政诉讼举证责任概念界定

 (一)举证责任概念

 目前为止，关于举证责任还没有一个统一的概念界定，有专家认为，举证责任是指司法机关或者当事人应当收集或提出证据证明案件事实的责任。有专家认为，在民事诉讼中，当事人对自己提出的主张提供证据加以证明的责任，称之为举证责任。实际上，举证责任是一种行为责任，是当事人对自己所提出的主张负有的提供证据的责任。还有专家从举证责任制度角度进行概念界定，认为举证责任是指承担责任的当事人必须对自己主张举出证据或者主要证据，否则就要承担败诉后果；举证责任制度是把举证这一程序性的诉讼活动，同法院对案件的实体裁判结合起来。本文认为，举证责任是指按照一定的责任分配规则，当在案件无法查明的时候，由承担举证责任一方承担不利诉讼的后果。简单地讲，就是举证责任事先已经分配好了，如果承担责任的一方，能够提出证据证明某事项，那么就胜诉，如果提不出证据，就败诉。

（二）行政诉讼举证责任概念

 所谓的行政诉讼，主要是指人民法院依据原告的起诉，审查行政机关具体行政行为的合法性。按照这一概念，在行政诉讼中，如果在案件事实真伪不明的情况下，承担举证责任的一方当事人就应该承担不利的诉讼后果。关于具体的举证责任，我国相关法律法规和司法解释都做了明确规定，从目前实际来看，行政诉讼中，行政机关都作为被告，而原告是行政机关作出具体行政行为的对象，一般来讲，行政机关承担着更多的举证责任。

 关于行政诉讼举证责任的规定，1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》给出了最高位阶的规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。同时还规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关资料”，2000年3月8日，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定，如果10日内被告不能提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。该司法解释还对原告和法院的举证责任进行了界定，认为原告应当承担的举证责任包括四个方面：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的实施；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（4）其他应由原告承担举证责任的事项。法院有权调取证据的情形：（1）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自身收集而申请人民法院调取的；（2）当事人应当提供而无法提供原件或物件的。以上内容构成了目前我国主要的行政诉讼举证责任体系。

（二）我国行政诉讼法举证责任问题

客观地讲，我国行政诉讼法在二十年的发展中，有了进一步的完善和改进。但是，仍然存在一定的缺陷和问题，主要表现在：

1.举证原则容易引人误解

按照我国法律规定，被告对具体行政行为负有合法性举证责任，这就决定了“原告主张、被告举证”成为行政诉讼责任分配的基本原则。然而，在实践中，往往将此推演为“行政诉讼免除原告举证责任”的论断，广大民众在意识里会陷入思维定势之中，不必要去搜集证据和提供证明。实际上，我国在司法解释中也规定了原告的举证责任，此外，原告也有权在诉讼过程中主动提供一些合法证据，这样既有利于分辨事实，又有利于节省诉讼成本，因此，法律应该鼓励原告根据实际情况提供证据。但从目前法律来看，并没有鼓励原告这样做的措施和规定。

2.举证责任规定存在漏洞

 《行政诉讼法》第33条规定，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这很难让人理解，全面来看，无非包含两层意思：一是在诉讼过程中，被告就失去了向原告取证的权利，不得取证，这显然是不合理的。二是在诉讼过程中，被告在法院允许或者其他特定情况下，可以向原告收集证据，那么是在什么情形下可以进行收集，法律没有给出明确的界定。综合来看，这两方面的解释都存在一定的缺陷。

 3.关于补充证据存在问题

《行政诉讼法》第34条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。但是，这条规定太过笼统，起码两个方面的内容没有明确规定：第一，符合什么条件、什么标准的，人民法院有权要求当事人提供或补充证据？第二，人民法院有权要求当事人提供或补充哪些证据？范围是什么？如果这两个方面不能明确界定出来，就会导致缺乏可操作性。

4.第三人举证责任的缺陷

行政诉讼第三人一般是指被诉具有行政行为利害关系，申请加入或者法院通知加入诉讼的个人、组织等。我国行政诉讼法中，没有对第三人举证责任进行详细的界定。实践中，不同的群体、不同的人员承担的举证责任是不同的，这需要在法律完善过程中，进一步进行细化和完善。

以上主要是基于法律层面分析的行政诉讼举证责任问题。从我国来看，尽管权力体系设计上立法、司法、行政权相互分离，但是，中国特殊的政治体制，决定了法院与政府行政机关有着密切的联系。举个非常简单的例子，法院必然要在具体的政府管辖之下，法院的办公场所、水电、交通、子女上学等问题，都在政府部门的管辖之下。此外，法院和行政机关都是在党的统一领导下，这就意味着，通常情况下，法院与行政机关有着一种内在紧密联系，在有的地区、个别时候，法院往往会做出倾向于行政机关的裁定或判决。此外，一些行政机关有时并不把行政诉讼中举证责任放在眼里，就是坚决不服从法院的举证裁定，这在实践中也是存在的。此外，我国民众的法律意识淡薄、法律应用能力不强等现状，也是当前行政诉讼举证过程中存在的问题，特别是在涉及必须要有原告举证的情形下，一些群众就难以提供合法的证据，在判决败诉时，往往产生对法院或行政机关的强烈不满，引发了上访等集体群体性事件。显然，民众的维权意识和法律意识必须进一步增强。

三、完善我国行政诉讼举证责任体系的对策与建议

 为了保证公平公正的法律理念，切实维护行政诉讼当事人的各种权益，建议进一步完善我国行政诉讼举证责任体系，突出需要做好以下几个方面的工作：

（一）健全法律体系

从根本上讲，行政诉讼举证责任体系是一种法律行为，完善法律法规是打造完美行政诉讼举证责任体系的关键一环。

1.明确责任分配原则

从力量对比来看，行政机关与具体行政行为对象存在着本质的差别，行政机关占据了绝对的优势，因此，突出被告的举证责任是未来长期需要坚持的基本原则之一。但是，在新形势下，特别是随着人民法律意识和法律知识的提高，为了确保行政诉讼的高效率和低成本，建议在坚持“被告负主要举证责任”的原则下，应该倡导和鼓励原告提供必要的证明和证据。例如，在行政诉讼过程中，法院可以通过“告知书”等方式，告诉原告应该承担什么样的举证责任，可以承担什么样的举证责任，积极主动的提供证据和证明对于原告的好处等，引导原告积极主动地提供证据。但是这里也需要注意，原告在法律义务范围之外的举证，纯属自愿的、自觉地，不可用法律或者裁定等方式强加规定，这样，反而将原告放入不利的位置。

2.细化法律条款规定

建议立法机关要对行政诉讼法以及相关的高院司法解释进行全面而详细的梳理，查找在行政诉讼举证责任体系中到底存在什么漏洞和问题，逐一进行解决。例如，更加明确在诉讼过程中，被告向原告收集证据方面的规定。通过详细的条文界定在什么情形下可以向原告收集证据，收集证据的范围是什么等。同时，也要将什么情形下不能向原告收集证据等，做出明确而详细的界定。再如，针对当前人民法院要求提供或补充证据的规定，也应该进行更加细化的界定，人民法院有权提出补充和提供证据的标准是什么，采取什么程序补充证据，都需要进行明确规定。另外，对第三人的举证责任相关问题也要进行明确的界定，不同的群体、不同的人员在举证时的程序、内容和方式可以有所差别，同时，在第三人参与行政诉讼程序方面，也要明确规定具体的程序、条件等。确切地说，第三人制度的目的，包括准确审理、高效审理和最大限度地保障公民合法权益。当然，在行政诉讼举证责任体系中，还存在许多其他不完善的方面，这就需要立法机关在实践中不断探索和完善。

3.注重严格执行法律

 行政诉讼举证责任体系，不单是法律法规的进一步完善，还包括法律法规的执行。在实践中，笔者认为，为了解决司法机关与行政机关共同联合或者默契联合损害原告利益的问题，法院在审理行政诉讼案件时，也应该采取“回避”方式，举一个例子，地处于同一县区的地方法院，不应该审理同级行政机关的具体行政行为诉讼案件。具体的解决对策可以是：一方面，可以考虑采取异地审理的方式，涉及到行政机关的具体行政行为诉讼，应该采取随机或者按照一定的原则选择异地审理方式。另一方面，也可以采取高一级的法院审理低一级行政机关具体行政行为的方式，或者同级审理，由上一级法院进行审核。这样，可以最大限度地避免审理不公正的问题。

（二）优化行政体制

根本上讲，之所以存在如此之多的行政诉讼案件，与行政机关没有依法办事有着密切的关系，一些行政机关受利益驱动，做出了一些违法行政行为。还有一种情形是，行政机关做出了正确的行政行为，但是，关于行政行为的法律依据、具体裁量等，没有给具体行政行为对象做详细的解释，这造成了一种不理解或者误解的现象，最终对簿公堂。因此，笔者认为，完善行政诉讼举证责任体系，首先要优化行政行为，减少诉讼案件。

同时，代表政府形象的行政机关，要在“依法治国”中充当表率和模范作用，要率先遵守国家有关规定，在面对原告的具体行政行为诉讼时，要按照行政诉讼法及高院的司法解释，积极履行举证责任，配合法院将事情审理清楚，而不是故意或变相抵触举证责任，给行政诉讼效率和效果带来不利的影响。

（三）提高公众参与

 行政诉讼举证责任体系中，公众参与也是必不可少的一个组成部分。实践中，公众法律意识和法律综合素质的高低，直接影响着行政诉讼举证责任的分配和实施。因此，本文建议国家司法部门创新宣传载体和形式，积极宣传行政诉讼法相关法律法规，让人民群众更加深入地了解行政诉讼方面的法律法规，在遇到具体行政行为问题时，能够适时、正确地拿起法律武器保护自己的合法权益。同时，也应该加强在证据搜集、保留等方面的知识，不论是在行政机关办理事项，还是在日常生活消费中，都应该有效地保留证据，这实际上是对自己的一种强力保护。

结语：

 总之，从实践来看，我国行政诉讼举证责任体系还存在一些缺陷和问题，包括法律法规不完善、不细化，可操作性差等，也包括行政机关与司法机关的关系等问题。针对这些问题，建议要明确行政诉讼举证责任体系的立法原则，细化完善具体的规定，同时，还要进一步优化行政环境，提高全民法律意识。

参考文献：

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