论残疾人法律保护

一、残疾人的界定以及我国残疾人权益保障的现状

二、我国保障残疾人法律的基本情况

三、我国对残疾人权利的保障的不足之处和设想

内 容 摘 要

残疾人的保护需要法律制度的支撑。本文解读了残疾人保障法的精神实质，在全国第二次残疾人普查的基础上，分析了新时期残疾人有教育、就业、社会保障等方面存在的问题，根据我国目前残疾人保障法律框架和相关国际公约，借鉴国外经验，提出了进一步完善残疾人教育、就业和社会保障制

[关键词]：残疾人 教育 就业 法律保障

论残疾人法律保护

1991年5月15日实施的《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称残疾人保障法) 和1994年8月23日施行的《残疾人教育条例》，使我国初步形式以《残疾人保障法》为核心，行政法规、部门规章及地方法规相配套的保障法律框架，残疾人保障事业得到相应的发展。残疾人在康复、就业、教育、扶贫、组联和维权等方面的政策陆续颁布实施，特别是今年5月1日，国务院公布的《残疾人就业条例》，营造了残疾人保障事业有序发展的良好局面。

一、残疾人的界定以及我国残疾人权益保障的现状。

残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人们。我国统计的残疾人包括以下类别：视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。他们需要社会提供全方位的便利，给予关怀和保护。与心理、生理健全的人相比，他们处于弱势地位，在各种竞争活动中，他们的利益很难得到有效保护。

第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报：全国各类残疾人总数为8296万人，占全国总人口的6.34％，其中60岁以上的老年残疾人增加了2365万，占到新增残疾人口数量的75.5％。随着寿命的延长，人口的伤残期延长，残疾发生风险在逐步增大。残疾人家庭收入低，贫困问题仍然比较突出。截至2006年4月1日，中国有残疾人的家庭户共7050万户，占全国家庭户总户数的17．80％。残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。

残疾人有参与社会生活的权利和能力，同样是物质文明和精神文明的创造者。同时，残疾人又是一个特殊而困难的群体。由于自身残疾的影响和外界物质、精神环境的阻碍，残疾人参与机会受到限制，平等权利的实现遇到障碍，是社会中最困难的群体。残疾人受教育程度低，文盲、半文盲占多数；大多数残疾人还没有得到必要的康复医疗；相当一部分有劳动能力的残疾人没有劳动就业，已经就业的还不够稳定、合理；社会上依然不同程度地存在着对残疾人的歧视和偏见：残疾人参与公共生活存在环境障碍；残疾人的生活状况落后于社会平均水平，存在大量亟待解决的问题。

二、我国保障残疾人法律的基本情况

(一)、保障残疾人义务教育、就业和社会保障权利的有利规定

1、宪法依据：第三十三条第三款国家尊重和保障人权。

第四十五条中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。

国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

2、法律、法规依据：《残疾人保障法》“第十八条至第二十六条分别做出了规定，国家责任：国家保障残疾人受教育的权利。办学渠道、教育方针、教育方式、成人教育、师资力量和辅助手段做出了相应的规定。1994年8月，国务院发布《残疾人教育条例》”。该条例明确规定了团体、社会、学校、家庭对残疾人有实施教育的义务和责任，是保障残疾人受教育权利，发展各级、各类残疾人教育的重要法规。

3、部门规章和地方优惠政策：国务院相关部委分别在职权范围内就残疾人的康复、就业、教育、扶贫、组联和维权等出台了相关规定。司法部和中国残疾人联合会：《关于为残疾人提供无障碍法律服务和法律援助的通知》”，要求在各级残联和基层社区、福利企业、特殊教育学校等残疾人比较集中的地方，设立残疾人法律援助联络部或工作站等，配备专(兼)职工作人员，开展法律咨询、调解、代书等工作，扩大为残疾人提供法律援助的范围，推动残疾人无障碍法律援助工作向基层延伸。地方优惠政策：福建省人民政府关于进一步对全省残疾人实行优惠政策若干规定的通知闽政[2002]21号对生活保障、社会环境、福利企业、劳动就业、生产经营、特殊教育、康复用品和文化体育作出具体的规定。特殊教育方面：省级继续设立特教专项经费，支持各地发展特殊教育事业。各地也应设立特殊教育专项经费，与省级经费配套使用，解决特殊教育事业的急需。

(二)、我国对残疾人权利的保障还存在不足。

我国对残疾人权利的保护还存在着严重不足：

1．社会保障制度没有充分考虑残疾人的特殊性，适用对象狭窄。我国现有的残疾人保障体系，不论在立法上，还是在实践中，都在不知不觉中以城市残疾人为主要保障对象，而占残疾人总数60％以上的农村残疾人几乎没有任何保障。城市中又主要以残疾职工为主要保障对象，那些生活在城市却丧失工作能力或只能个体从业的残疾人，他们所能享有的保障却微乎其微。对于贫困残疾人，最低生活保障几乎是他们可能享受到的唯一的社会保障，甚至在一些农村山区，就是最低生活保障也没能足额享受到。

在现有社会保障制度的基础上，根据各地的经济和社会发展情况，制定具体的残疾人最低生活保障制度、社会保险制度、新型农村合作医疗制度和社会救助。国家应制定专门对残疾人的社会保障措施，向残疾人发放残疾补贴，向生活不能自理的重度残疾人提供护理补贴，对残疾人就学、康复、医疗等有专项补贴制度。

2．对权利的规定过于笼统，可操作性不强。法条用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性保障。实体的权利没有实现的程序等于一纸空文。《残疾人保障法》第三条“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。禁止歧视、侮辱、侵害残疾人。”但是，现实生活中又存在着大量的事实，没有具体强制实施办法。北京大学残疾女博士郭晖求职当一名高校的老师百次遭拒，对歧视无能为力。特别是法律责任规定比较少，对违反法律应承担的相应责任没有详细的规定，也没有制订具体的实施条例。部分条例也缺乏具体的实施程序，新频布的《残疾人就业条例》”第四条“禁止在就业中歧视残疾人”的规定也存在同样的问题。义务教育法修改稿虽然比修改前增加了内容，仍然是比较原则的规定。比如：残疾少年儿童的义务教育在资源配置、师资配备、教育教学管理、经费保障等方面的特殊性，法律中都没有具体的规定。因此，对任何问题的解决，立法不是最终目的，更重要的是法的实施。

3．重视政策保护，缺乏宪法、司法保障。

加强对侵权行为的司法监督：对各种侵权行为进行实质性的司法干预，对违法行为进行相应的法律制裁。人民法院依法独立行使审判权，但人民法院只能对违反上位法的普通规章进行司法审查，提出司法建议，而不能直接对其进行改变和撤销。目前，我国还没有专门的违宪制度，缺乏宪法司法手段保护。现实中，残疾人权利受到侵害而又得不到宪法救济的情况并不少见。如果好的制度不能切实执行或者公正的判决由于执行难而不了了之，将会造成严重的后果，不仅弱势群体的权益落空，更会损害司法的权威性，降低民众对政府的信任度。在市场经济体制下，即使建立了一整套有关公平竞争的法规和政策，也会有部分社会成员由于受其本身各类条件的限制，经常处于不利的竞争地位，比如尽管有了专门保护残疾人的权利的法规，但凭其本身的能力去实现其权利的手段却不具备。因此，除了有法可依以外，对社会上处于不利竞争地位者的权利保护还需要有一套实现其权利的有效机制。

三、新时期，如何加强对我国残疾人法律保障的设想。

(一) 扩大素质教育范围，对特殊教育模式进行改革，特别是改变封闭教育现状。在义务教育阶段开展素质教育是当前教育改革重点。但是，大多数普通学校并没有设置专门的残疾儿童班和特殊教育班，而是依托特殊教育学校，特殊教育学校还专门设置开智班。在教育方式上，扩大残疾人义务教育阶段的范围，把特殊教育学校的设置重点放在职业技术教育，这样不仅与其年龄智力相适应，而且凡是可以接受普通教育的残疾人，都尽量进入普通学校；同时举办盲、聋、弱智学校(班)和其它专门机构，对不具有接受普通教育能力的残疾人进行特殊教育和培训。推广德国“蒙太索里教学法”，让残疾学生与健全学生混合编班，并对盲童、聋童进行个别辅导，注意培养独立生活能力和劳动技能。这样不仅节省经费并促进残疾人与健全人的融合。

国家在义务教育阶段应给予残疾少年儿童比健全人更多的待遇，除免收学杂费外，还给予生活费(目前只有补贴)。例如，发给残疾学生服装、文具和零用钱，并免费提供食宿。国家应给在大学和职业学校学习的残疾人特别扶助，例如发给盲人雇用一名助手的”帮金”(苏联叫陪读费)。

(二) 借鉴国外先进经验，完善就业和社会保障法律制度与帮扶相结合。

1、国际上提供平等的就业机会。各国普遍实行税收减免和其它优惠扶持政策，采取集中与分散的多种形式安排残疾人就业。《关于残疾人的世界行动纲领》综合各国做法后提出：会员国要通过各种措施，扶持残疾人参加劳动，诸如受保护的车间、场地，由残疾人建立和为残疾人建立的合作企业，给予奖励的保障名额和保留、指派的职位，采用按比例雇用残疾人的办法；给残疾人企业和雇用残疾人的企业减税、独家合同、优先生产权、合同优待和其他技术、财政援助。南斯拉夫规定，残疾人占职工人数40％以上的企业免除一切税收。波兰规定残疾人占50％以上的免征税收，并确定手套、劳保服装、汽车灯泡等38种产品为残疾人工厂专产专营。苏联对残疾人工厂实行减免税和优先供应生产资料。西方一些国家规定按雇员残疾人数，等比例减税。香港规定公产机构优先购买残疾人生产的办公用品。今年我校也开设了职业教育班，我市重点行业简单流水作业划出一部分作为残疾人学习生产项目(水暧组装)， 为下一步开设庇护性工厂，打下基础。实事求是，重点扶助赤贫残疾人。我省每年通过农行经残联下拨的上千万的扶贫贷款，对于那些生活在赤贫中以及无力改变自身状况的残疾人，根本就没有条件享受到。

2、设立救济金、福利基金和保险事业。大力发展慈善事业等政策作为补充。

《关于残疾人的世界行动纲领》指出：应使残疾人平等分享因社会经济发展而改善的生活条件，即使因重残而不能自立的人也能取得与其它公民相同的生活水平。国际上主要做法有：

(1)、救济补助金制度。发达国家普遍给残疾人发放救济补助金，并对重残者、丧失父母或养护人的残疾人给予特别关照，或收养。民德、波兰等东欧国家发给盲人生活补助金。苏联对所有的残疾人，不论其是否有工资收入，都发给不同档次的补助金，例如盲人每月领取70~130卢布，加上工资，盲人的平均收入高于健全人。香港按照残疾程度，发给“普通伤残津贴”、“高额伤残津贴”或“伤残补助金”。(2)、供给辅助器具。发达国家及苏联、东欧，免费或优惠给肢残人安装假肢、提供轮椅或机动交通工具，为聋人提供助听器，为盲人提供手仗。我国台湾也有类似做法。(3)、给予特别照顾。发达国家及苏联、东欧对残疾人乘坐公共交通工具普遍给以优惠，有些国家残疾人乘坐火车、汽车、轮船半价收费，苏联每人每年半价优惠两次。我国台湾地区残疾人乘坐海陆空公共交通工具一律半价。按照国际惯例，残疾人搭乘公共交通工具，可以免费携。带随身必需的辅助器具。相当多的国家规定，盲人免费乘坐市内公共交通工具。“万国邮政联盟”公约规定，盲人读物在世界范围内免费寄递。泉州市目前大部分县市都成立了慈善机构，对因残致贫的家庭子女的学习提供很大的帮助。

(三)完善保障残疾人的法律体系是基础，司法保障是关键。在《残疾人保障法》的基础上制定《残疾人福利法》、《残疾人教育法》、《残疾人雇用促进法》、《残疾人职业训练法》、《特殊儿童抚养补贴法》、《战伤病者特别援助法》、《残疾人福利协会法》、《精神卫生法》等具体领域的法律，形成了较完备的法律体系。在《残疾人保障法》的基础上，制定《残疾人保障法实施条例》增加企事业单位及其工作人员的法律责任，把《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》上升为法律制订《残疾人教育法》和《残疾人就业促进法》，或者根据《就业促进法》第二十九条：国家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人的规定。制定《就业促进法实施条例》具体规定歧视残疾人所应承担的责任，明确规定歧视残疾人的行为认定和处罚标准以及执法主体。比如：根据《行政处罚法》设定相应的行政处罚，采取一定数额的罚款，作为受害人精神赔偿和慈善基金的资金，构成犯罪的依法追究刑事责任。

目前，由于我国还没有建立起完整的违宪审查制度，因而，公民很难通过合法、有效的途径获得权利救济。宪法规定的内容涉及的对社会生活和政治生活具有根本性的影响，如果宪法不能进入司法程序，直接成为法院审理的依据，那么一旦公民基本权利受到侵害而没有相关的部门来保障时，就必然会出现无法可依的局面。宪法规定的内容不能在司法领域得到贯彻实施，就不可能树立宪法的权威，对公民权利的保护也只能是一句空话。我们应该重新审视现行的司法制度，探寻建立普通法院司法审查机制的合法性与可能性，赋予普通法院以司法审查权，使得公民的宪法权利得到切实的保障。只有通过国家权力特别是司法权力的保障，习—是真正意义上的保障”。

四、结语

综上所述，没有实体规定，导致法律漏洞，使程序保护缺乏实体法律依据。但若仅有实体规定而没有程序保障，残疾人的实体权益将无异于画饼充饥，所有立法泸动的价值将无法实现。因此，笔者认为，培育全社会都宋支持、关心和发展残疾人事业社会风气，大力发展慈善事业，完善残疾人的权利救济机制，将残疾人的权利保护纳入宪法司法保护轨道，行政执法的实现，是解决新时期残疾人法律保护的关键。

参 考 文 献

 1、《中华人民共和国残疾人保障法》第二条(定义·类别·标准)残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。

 2、杨海坤，《和谐社会视角下弱势群体的宪法保护问题》，淮阴师范学院学报：哲学社会科学版，2005年17卷4期。

 3、滨州医学院二系残疾人就业问题研究课题组(贾王忱 钱鹏江刘志敏李克祥刘忠恩孙祥军任占武李坤)，《残疾人劳动保障就业探讨》，《中国劳动》，2003年第7期。

 4、朱庆芳主编：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社1993年8月版，第115-116页。

 5、转自刘翠霄：《各国残疾人权益保障比较研究》，中国社会科学出版社1994年10月版，第211页。

 6、万国邮政联盟 (Universal Postal Union——UPU) 简称“万国邮联”或“邮联”，它是商定田际邮政事务的政府间国际组织，其前身是1874年10月9日成立的“邮政总联盟”，1878年改为现名。万国邮联自1978年7月1日起成为联合国一个关于国际邮政事务的专门机构，总部设在瑞士首都伯尔尼，宗旨是促进、组织和改善国际邮政业务，并向成员提供可能的邮政技术援助。

 7、2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（2006年12月1日://temp07.cdpj.cn/gzh/2007-01/25/content_7647.htm，2007年9月20日浏览。

 8、福建省残疾人联合会，赵小瑜《为残疾人缔造一个包容，无障碍和以权利为本的和谐社会》，：//.1203.org/ShowArticle.asp？ArticlelD=4733。2007年9月20日浏览。

9、中国教育信息网：《国外残疾人立法情况》， 网址：

://.tejiao.net/Article/ArticleShow.asp?ArticleID= 118&Page=2，2007年9月22日浏览。

10、《残疾人教育条例》 1994年8月23日中华人民共和国主席令第161号，自1994年8月23日起施行。

11、《残疾人就业条例》于2007年2月14日国务院第169次常务会议育，自2007年5月1日起施行。

12、《关于为残疾人提供无障碍法律服务和法律援助的通知》于2004年10月8日，中华人民共和国司法部和中国残疾人联合会联合发布。

13、《残疾人就业条例》于2007年2月14日国务院第169次常务会议通过，自2007年5月1日起施行。

 14、《关于残疾人的世界行动纲领》1982年12月3日，联合国大会第三十七届会议正式通过。

 15、《中华人民共和国残疾人保障法》，1990年12月28日中华人民共和国主席令第三十六号公布。

 16、《就业促进法》将于2008年1月1日起施行。