论行政立法的监督(一)

 【摘要】：行政立法是行政机关依据法律所享有的一项重要权力，该权力是随着社会发展而逐渐产生的，同时也是行政权扩张的必然结果。行政机关在获得行政立法权的同时，一个重要问题便是如何加强行政立法的监督。如果行政机关的立法是“恶法”的话，其危害后果的是显而易见的，监督体制的不完善，必然导致行政法治无法实现。本文试图从行政立法的基本内容入手，分析我国目前行政立法监督体制存在的问题、对行政立法进行监督的必要性以及如何完善我国行政立法监督体制。

    【关键词】：行政立法 监督 完善

    一、行政立法概述

    （一）行政立法的概念

    行政立法是行政机关享有的一项重要权力，也是行政机关开展行政管理活动的一项重要依据。行政立法在不同的语境下有不同的理解，从广义方面来理解，行政立法是指制定有关行政法方面的法律或法规；从狭义方面来理解，是指有行政立法权的行政机关制定法规或者规章的活动。在我国行政立法的概念一般没有较大争议，行政立法一般是“享有制定行政法规、规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。”

    我国行政立法根据制定主体和规范性文件的效力等级不同可以分为：行政法规和行政规章。根据我国宪法、立法法和组织法的规定，在我国有行政法规制定权的主体有国务院，即中央人民政府。行政规章可以分为部门规章和地方政府规章。部门规章的制定主体是国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。根据《地方组织法》第60条的规定，地方政府规章的制定主体有：省、自治区、直辖市的人民政府；省、自治区人民政府所在地的市人民政府、经济特区所在地的市人民政府和经过国务院批准的较大的市人民政府。

    （二）行政立法的性质

    1.行政立法从本质属性来看是一种行政行为

    行政行为是指“行政主体为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。” 行政行为的要素在于：（1）实施行政行为的主体是行政主体，主要是行政机关；（2）行政行为的内容是有关行政管理方面的内容；（3）行政行为的结果依靠国家强制力来保证实施。从这几个要素来考察，行政立法的立法主体是有关行政机关；行政立法的内容是有关行政管理的内容，不得涉及其他方面，否则越权立法无效；行政立法的结果，即各种行政法规或规章具有强制力，如果违反了法规或规章也是违法行为，会受到否定性评价，有一定的制裁措施。所以可以得知行政立法行为的本质属性是行政行为。

    2.行政立法具有立法的性质

    立法权是国家权力之一，是指国家机关依照立法权限和立法程序制定规范性文件的活动。立法活动的特征一般有：（1）立法机关的立法活动一般针对全体社会成员、针对不特定的对象；（2）立法机关的立法活动必须严格遵守相应程序，以保证立法行为的合法性；（3）立法机关制定的规范性文件由国家强制力保障实施。从这几个特征来考察行政立法行为：行政立法的对象是不特定的对象，以行政行为的对象是否特定，可以将行政立法行为归入抽象行政行为一类；根据我国《立法法》第2条规定，已将行政法规和规章的制定纳入了该法的调整范围，而且国务院也制定了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等规范性文件，对行政立法的程序作出了细致和严格的规定，行政机关的立法活动必须遵守这些程序性规定；行政法规和规章是行政机关代表国家行使立法权的结果，这些规范性文件必须得到全体社会成员的遵守，如有违反则由国家强制力来保障实施。基于上述分析，行政立法行为属于一种特殊的国家立法行为。

    二、行政立法监督的必要性

    行政立法权是随着行政权扩张而必然产生的一种权能。虽然我国对行政立法权从法律的角度进行了诸多限制，例如我国宪法和立法法的相关规定，而且国务院也对行政立法程序进行了相应的规范，但是由于种种原因，我国行政立法的质量并不是很好，存在着很多问题，例如：由孙志刚案件引发的对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的质疑；由唐福珍、湖北宜黄拆迁引起的自焚案件所造成的巨大社会影响而引发的对《城市房屋拆迁管理条例》的质疑等等。面对这些案件和血淋淋的事实，我们不得不承认对行政立法权进行监督不仅有理论基础而且还有事实依据。

    （一）对行政立法进行监督是控制行政权力的需要

    权力集中必然导致权力的滥用和腐败，现代国家普遍都实现了国家权力的分离与制衡。虽然我国不实行西方的三权分立制度，但在我国人民代表大会制度下仍然把权力进行了划分，人民代表大会是权力机关行使立法权和监督权、行政机关行使行政权、司法机关行使司法权。行政机关的权力由人民代表大会授予、并向人民代表大会负责，隶属于行政权的行政立法权必然要受到相应的制约和控制，这是宪政的必然要求。

    行政立法权是行政权力的一个重要方面。随着社会发展，我国把一部分有关行政管理事项的立法权授予行政机关，这就使得行政机关在事实上获得了本应由立法机关行使的权力，这就打破了立法权、行政权和司法权之间的天然平衡，行政权在我国也显得十分强势。再加之，原有行政立法监督体系已经不适应行政立法权的发展，监督体系不完善也使得这一权力容易被滥用，许多行政立法的“恶法”已经证明了这一点。“既然行政立法已不可避免，那么，只有代议机关或者法院对行政立法加强监督制约，建立一种新的权力平衡机制，才能防止行政机关滥用立法权。” 我国人民代表大会制度也明确了行政机关由人大产生所并向人大负责的体制，宪法中也有明确的规定。加强立法机关对行政机关权力行使的监督，是我国政权组织形式的必然要求，这同时也是对行政立法权进行监督的必然要求。

    （二）对行政立法进行监督是保护公民权利的需要

    宪法是我国根本大法，在法律体系中处于最重要的地位，我国宪法一个重要内容便是宣布中华人民共和国公民所享有的基本权利，这些权利包括政治权利、生命权、自由权和财产权等重要权利。但是，宪法的规定比较抽象，这些权利如何真正体现在每个人身上，还必须依靠法律、法规和规章等规范性文件来具体细化，才能真正实现。在依法治国的大背景下，行政机关必须依法行政，其任何行政行为都必须有“法”的依据，如前所述，我国立法机关将部分立法权限交由行政机关来行使，行政机关的立法同样也是“依法行政”的依据。这时候，行政立法的质量如何，就与公民的基本权利息息相关。

    虽然法律对行政立法设定了权限和程序，但是我们不得不承认我国行政立法的质量与人们的期望还相差很远。依据《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》等行政规范性文件建立起来的劳动教养制度饱受诟病。2010年7月还发生了因未付一元钱车票而被劳动教养的荒唐事情。 2003年3月，广州某公司职员孙志刚因无暂住证而被警察“收容审查”，孙当晚在收容站被野蛮殴打致死，该案件引发了对原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》质疑。2003年5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位法学家以中国公民的名义，致函全国人大常委要求就孙志刚案件及收容遣送制度提请审查。2009年11月13日，成都市金牛区城管执法局对一处违章建筑进行强拆，为了阻止拆迁，房主唐福珍在楼顶自焚，随后不治身亡。这一案件同样引发了对原《城市房屋拆迁管理条例》的广泛声讨。由于“恶法”所导致的公民生命权、自由权、财产权受侵犯的事实、基于保护公民权利的需要，我们必须加强对行政立法的监督。

    （三）对行政立法进行监督是维护国家法制统一的需要

    法制统一原则是为保障国家法律体系统一和严谨的一个重要原则。不论是单一制国家或联邦制都有相应的制度来保证法制统一原则。我国作为单一制国家，国家的各个立法主体必须保证法制的统一，任何立法不得违反宪法、下位法不得违反上位法。我国《宪法》第5条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。这是我国法制统一原则的宪法规定。《立法法》对这一宪法规定进行了细化，《立法法》第4条规定：立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。而且立法法对行政机关的立法权限作出了比较明确的限制。行政立法是由有立法权的行政机关来进行立法，行政立法的位阶必然要低于宪法和全国人大的立法，法规的效力低于宪法和法律、规章的效力低于法规的效力。

    以前述三个规范性文件来看。《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》、《劳动教养试行办法》等是我国劳动教养制度的主要法规，但是这一限制人身自由的制度却明显违反了《宪法》第37条和《立法法》第8条第5款的规定，同时也违反了《行政处罚法》的相关规定。但是这一制度至今未得到相应的纠正。原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也是同样的道理。原《城市房屋拆迁管理条例》在唐福珍事件后，再次引起了几位法学家的“上书”事件。北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者指出该条例违反了《宪法》第13条、《物权法》第42条和《城市房地产管理法》第6条的相关规定。 随后，2011年1月21日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《城市房屋拆迁管理条例》同时被废止，“恶法”终于被废止，法制统一原则得到了尊重和保护。

    （四）对行政立法进行监督是保障民主的需要 

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