食品安全法律规制研究——以食品安全立法为视角(一)

【摘要】:

    随着人们饮食文化日益多样化，各种食品安全问题层出不穷，近年来发生的三聚氰胺奶粉事件、苏丹红事件、瘦肉精事件、广州毒酒事件等等。接连不断发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的高度关注，要重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题更要加大对食品安全的监管力度。本文以食品安全法立法为视角，阐述了食品安全法律的基本理论，及从食品安全问题形势严峻及自身属性提出对食品安全进行法律规制的必要性。在此基本理论上，分析我国食品安全立法现状及其局限性。由于目前我国立法存在法律法规之间目标错位，缺乏协调性，配套法律制度欠缺等多方面问题，本文对域外食品安全法律制度进行了研究与借鉴。最后，提出完善我国食品安全立法的建议和构想：即完善食品安全相关立法，实现与国际接轨；完善食品安全法律法规体系，建立食品安全风险分析制度、食品溯源制度、食品召回制度鞥配套法律制度。

    【关键词】:食品安全、现状分析、立法

    【正文】:

    改革开放以来，我国食品生产加工业得到了空前的发展，食品的品种和数量日益丰富。与此同时，食品安全方面的问题也越来越多。2001 年 11 月河源的瘦肉精猪肉中毒事件，2003 年 5 月安徽阜阳劣质奶粉事件，2008 年的三鹿婴幼儿奶粉违法添加三聚氰胺事件更是震惊全国。

    过去的 10 多年间，我国对食品安全的监管主要依靠《食品卫生法》、《产品质量法》等几部法律。这些法律都是 90 年代制定的，已经跟不上食品工业发展的步伐。2009 年 2 月 28 日，我国食品安全的基本法——《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）获得通过。不过，《食品安全法》不是一部万能法，而且它自身也存在很多缺陷。本文以食品安全法律规制为研究对象，通过对我国食品安全规制法律立法方面的缺陷加以阐释，进行检讨，提出了本文要解决的问题-----完善我国食品安全相关法律。

    一、食品安全法律基本理论

    （一）食品安全法的概念

    食品安全法，是指国家调整人们在食品生产经营及其管理活动中所发生的特定的经济关系的法律规范的总称，是国家关于食品安全的基本法律制度。在我国，食品安全法的概念有广义与狭义之分。

    广义的食品安全法，是指国家干预调整食品生产经营及监督管理相关活动的法律规范的总称，即除了狭义的食品安全法外，还包括调整食品生产经营及食品监督管理活动的法律，法规总称。

    狭义的食品安全法，是指一个具体的法律规范文本，即《食品安全法》。该法于2009年2月28日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过并颁布，于2009年6月1日起施行。

    （二）食品安全法的立法目的

    任何一部法律的制定，最终是由社会的物质生活条件所决定的。我国《食品安全法》的立法目的的确定，受到我国经济发展状况和全球经济一体化的过程的深刻影响。一方面，从国内看，随着社会经济的发展，老百姓对食品的需求质量有所提高：从只求温饱到营养健康，从食品卫生到食品安全。而目前我国食品生产力水平整体不高，食品生产经营的规模化和监督管理水平较低，频发的食品安全事件，逐渐暴露出食品生产经营规范化程度不、食品标准不统一、对违法行为处罚力度不够、食品检验机构不规范等制度上的瑕疵，越发凸显生产力发展水平整体不高与公众对食品安全需求之间的明显差距，食品安全迫切需要法律规范。另一方面，从国际上看，随着全球经济一体化进程的发展，食品国际贸易急剧增加，我国食品进口成为常态；同时，我国食品出口也有较大发展，虽然我国出口食品质量99%以上是合格的，但不排除极个别会出现问题，加之有些国家里利用法规修改，提高标准，设置食品进口障碍，导致食品安全贸易纠纷，保证我国进出口食品安全已成为当务之急。

    我国《食品安全法》在制定过程中，历经两届人大的3年酝酿、4次人大常务委会审议、7次法律委员会审议，在向全社会征求意见、充分研究1万余条群众建议以及经过立法的反复研究讨论基础上，明确了我国食品安全法的立法目的。根据我国《食品安全法》第1条的规定，我国食品安全法以保证食品安全、保障人民群众身体健康和生命安全为立法目的。

    具体而言，保证食品安全、公众身体健康和生命安全的立法目的体现在以下几个方面：一是坚持预防为主，遵循“从农田到餐桌”整个食品链的客观规律，扩大了法律规制的调整范围，对食品生产、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节，对食品生产经营过程中涉及到的食品添加剂。

    （三）对食品安全进行法律规制的必要性

    1、食品安全问题形势严峻

    了解当前我国食品安全的现状，发现其中存在的问题，既是衡量现行我国食品卫生安全立法和执法情况的重要标准，也是进一步完善我国食品安全法律。

    （1）食品安全严重威胁我国居民健康

    当前我国正处在急剧的社会转型和变革当中，市场经济发展日新月异，食品安全问题也十分突出，从统计数字来看，我国每年食品中毒报告例数约为2万至4万人，但专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/10,也就是说我国每年中毒例数至少在20万至40万人。2000年，全国发生的有报告的重大食物中毒事件多起，中毒人数6237人，死亡人数135人。据科技部“十五”食品安全重大科技专项行动项目可行性研究报告披露:2001年在江苏、安徽等地爆发的肠出血性大肠杆菌食物中毒事件，一次就造成2万多人中毒，177人死亡。2004年发生于安徽阜阳的劣质奶粉事件，己使229名婴儿营养不良，其中轻中度营养不良的有159人。

    自2012年3月份的双汇瘦肉精，到8月份的沃尔玛假绿色猪肉，食品安全事故让名牌企业一失足成千古恨；有的企业忙着道歉，有的企业则依然忙着遮掩。紧接着，地沟油、毒豆芽、回锅油、染色馒头……种种食品安全问题，使得人人自危。食品安全问题再次敲响了警钟！

    （2）食品安全问题严重制约我国出口贸易

    近年来，与食品安全有关的贸易摩擦事件如中日之间的菠菜风波、中国和欧盟水产品贸易摩擦、美国大量扣留中国食品产品等，不仅给我国造成了经济上的巨大损失，还破坏了我国在国际市场上的形象。我国食品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同的事件时有发生。统计资料显示，2002年，我国有71%的出口企业的出口产品受到国外技术性贸易措施不同程度的限制和影响，造成的损失逾170亿美元。（注1）由此可见，对于发展中国家来说，强化出口市场食品安全管理具有可见的巨大经济价值。

    食品安全问题不仅直接关系到广大人民群众的健康与生命安全，直接影响到正规厂商的经济利益，而且也关系到社会的稳定，食品安全问题已经是一个严重的社会问题，法律不得不关注并采取相关解决措施。

    2、从食品安全的自身属性看法律规制的必要

    当前我国食品安全最大的隐患之一即是食品卖方和买方之间严重的信息不对称。所谓信息不对称就是指市场上买方与卖方所掌握的信息是不对称的，其中一方比另一方掌握更多的信息。随着食品链的延长以及在食品供应中的虚假宣传增多，使得食品越来越脱离人们原来己有的知识和经验范围，其安全品质不容易被人们所识别和判断，信息不对称的问题变得突出起来。信息不对称会导致逆向选择等问题，影响市场的有效运作。在买卖双方交易过程中，因为买方掌握的产品信息少于卖方，因为也就不愿意为产品付出很高的购买价格。当买方出价过低，卖方就不愿提供好的产品，就会出现出售低质商品的情况，即出现所谓的“柠檬市场”，这种现象在食品市场上的表现就是消费者对食品的不信任和劣质食品通过低价行为驱逐合格食品，造成劣币驱逐良币的现象。因为食品市场中存在着信息不对称，因此需要政府进行干预，规范卖方的行为。然而随着科技的进步，新产品层出不穷，导致某些食品带有极强的专业性和技术性特点，政府对其规制也感到力不从心，因此不得不依靠行业协会等社会力量对其进行社会性规制。 

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