论行政立法的监督(二)

    行政立法是一柄双刃剑，在行政立法促进社会发展的同时，它也具有一定的危险性，主要在于“授予的权力可能被滥用，那些得到了不受约束的权力的人可能以人们意想不到的或是专横的方式来运用权力。”（注1）绝对的权力导致绝对的腐败，如若不对行政立法权施以必要的监督，其势必会对社会的民主构成极大地威胁。

    （一） 行政立法监督能够保障公民合法权利的实现

    权利保障原则是约束所有权力的出发点，也是制约权力的归宿。“洛克认为：政治权力源于个人自由权利，政治权力应以保护个人自由为宗旨，因此政治权力首先必须通过既定的、有效地法律来行使。”（注2）由此可见，国家和政府唯一存在的合法目的和意义即在于维护人民的基本权利和利益。因此就监督行政立法而言，约束权力不是目的本身，其最终只是保护公民权利的某种手段而已，但这却是行政法存在的根本。按照我国现行的行政诉讼法的规定，行政相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。我认为，这一立法原则违背了《宪法》精神和公民权是一切法律权利来源的原则，将不利于公民合法权利的实现。“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章的目的就在于确使今天赋予的权利不会在明天被剥夺。”（注3）为了防止行政立法在规范公民的权利时，一味只追求行政效率，而忽视公民权利的保障，对行政立法进行监督就成为必需，否则，宪法中关于公民基本权利的保障只是空谈而已，宪法也只能束之高阁了。

    （二） 行政立法监督有利于维护法制的统一

    法制的统一性是建设社会主义法治国家的前提。法制统一就是指“国家的立法层级分明，下位法与上位法不相抵触，同位法之间能够协调一致。”（注4）随着行政职权的不断扩张，行政立法的大量出现，这对法制的统一带来了严峻的挑战，其中原因主要是在实践中，由于国务院部门和地方政府出于部门利益或地方保护主义的因素考虑得太多。“建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四款规定：房屋灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理拆迁当事人的裁决申请。建设部这个规章条款是根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》 第十六条的规定而制定的，而第十六条则明确规定了房屋拆迁行政裁决的条件，即‘拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。’作为下位法，建设部的裁决规程显然和上位法相抵触。”（注5）在这种情况下，如果不对行政立法进行强有力的监督，法制就缺乏必要统一的危险，所谓社会主义法治国家就不可能建成。

    三、我国行政立法的监督体制及存在的问题

    从我国法治建设发展的实践中不难看到，行政立法的存在极大地弥补了权力机关立法的不足，并适时、灵活地占据了许多行政管理领域的空白地带，为维护国家和社会公共事务以及市场经济的有序进行发挥了积极作用。但多层次、多位阶、大规模立法活动也导致了立法失控、立法无序和重复立法、越权立法等不规范立法现象出现。我国行政立法的监督体制主要如下：

    （一） 权力机关监督

    权力机关作为我国的最高权力机关，宪法以及《立法法》都明确规定了其监督行政立法的权力。在我国，权力机关对行政立法的监督主要有以下几种方式：

    1．备案审查机制。备案审查是我国现行立法监督体制中最常用的监督方式。《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也时有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案：地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30日之内。

    2．适用裁决机制。所谓适用裁决是指行政立法在适用中与其它法律规范出现不一致的情形时，权力机关依法对该适用问题做出裁决的制度。适用裁决机制的主要针对两种情况，即同一机关制定的行政法规或规章之间以及不同机关制定的规章之间；不同机关制定的地方性法规和部门规章之间。

    不同机关制定的地方性法规和部门规章的裁决适用，依据我国《立法法》第86条第（三）项规定：地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。该条第2款规定：根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

    3．异议审查机制。所谓异议审查是指有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规和规章同上位法相抵触，向有关机关提出审查的建议，相关机关对行政法规和规章进行审查的制度。根据《立法法》第90条规定，可以对行政法规提出审查要求的主体包括：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；可以提出审查建议的主体是除上述机关以外的任何国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。 

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