论行政立法的监督(三)

    （二）行政系统内部监督

    行政系统内部对行政立法的监督主要来自于其上下级的职权的不同，因此在行政系统内部行使行政立法监督职能的主体主要是国务院和省级政府。

    1．备案审查机制。我国《立法法》第89条规定：“（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”根据《立法法》第87条的规定，其审查的内容主要包括：超越权限的；下位法违反上位法规定的；规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或撤销一方面规定的；规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤销的；违背法定程序的。若行政规章在制定过程中有违上述规定的，国务院或省级政府可根据立法法第88条的规定相应的予以改变或撤销。

    2．规章的违法审查。《规章制定程序条例》第35条规定：国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。此制度的设计为行政相对人对规章的监督提供了方便，同时也有利于行政机关本身的内部监督。

    （三）行政立法的司法监督

    我国目前对行政立法的司法监督，主要表现为人民法院的审判监督。尽管我国人民法院在目前并不具有判例创制权和完全的司法审查权，但仍然可以对行政立法进行一定的监督。人民法院在审判活动中，对行政法规和规章是否合法和有效进行认定和选择适用，而不是直接予以撤销、变更和废止。尽管目前人民法院对行政立法的司法审查并没有直接的宪法根据，但由于人民法院这种解释、认定和适用是根据宪法上的审判权和法的一般原则进行的，这种监督的效力源于宪法的一般原则，因而是合宪的。

    我国目前还没有建立对行政立法的司法审查制度。司法机关监督模式，也就是经常所说的司法审查制度，美国最为典型。美国授权立法的监督主要由法院来承担，美国法院对授权立法的司法审查实行分散审查的制度，各级法院都有审查权，但是最终的裁决权在联邦最高法院手中。在我国，根据《行政诉讼法》规定，人民法院只受理因为具体行政行为而提起的行政诉讼案件，只能审查具体行政行为的合法性，而不能审查包括行政立法在内的抽象行政行为的合法性。由于人大和上级行政机关对行政立法的监督效果是十分有限的，因此，应当根据我国民主法制建设发展的实际情况，在适当的时候，将行政立法纳入司法审查的范围，授权人民法院对行政立法进行监督。

    四、完善我国行政立法监督体制的建议

    为了消除和缓解由于行政立法监控薄弱所带来的诸多危险和危害，加强和完善行政立法监控制度势在必行。在参鉴当今世界行政法治发展趋势的前提下，针对问题提出相应的对策。具体而言，加强和完善我国行政立法监控制度应从以下几个方面着手：

    （一） 加强权力机关的监督

    权力机关监督是行政立法监督的基本方式和途径。加强权力机关的监督，主要从以下几个方面入手：

    1．加强权力机关对行政立法的授权控制。通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权的时间，授权的范围，授权的方法及授权应注意的事项等方面做出明确而具体的规定，加强权力机关对行政立法的授权控制。在我国，《立法法》第9条对国务院的授权立法事项作了列举性排除。至于对公民基本权利立法的限制，我认为，仅仅对政治权利和人身自由权加以授权立法的排除是不够的，公民的其他宪法性权利也应位于排除之列，不得通过授权立法予以规定。

    2．完善批准制度。批准制度是一种非常有效的监督方式，在我国行政立法中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准；国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但实践中出现了不经审查就批准的情况，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此应完善批准制度，使之真正起到监督作用。此外，“ 批准”方式也可以灵活多样。“在英国，绝大多数情况下，条规的送交程序分为两种一种是非经议会的批准，不得生效。这种‘批准型’程序主要适用于增加税收或公民负担的条例另一种是除非议会两院在提交后的一定期间内做出决议予以废除，否则即告生效，这种‘否决型’程序也是经常采用的程序。”（注6）我认为我国也可借鉴英国的做法，根据法规涉及的内容和重要程序不同，规定多种批准方式。

    3．完善备案审查制度。强化权力机关对行政立法的审查监督，其方式表现为备案和审查。要完善备案制度，明确规定备案期限，规定备案期限是提高备案强制力的保证；明确规定由哪个工作部门负责备案工作。为此，全国人大应当设立一个专门的审查法律、法规的立法审查委员会。全国人大要保留批准制度，在必要时可在向国务院进行授权时规定“批准”这一监督方式，批准制度是监督行政立法的一种重要形式，全国人大常委会可以利用批准制度，对行政立法实施有效的监督。如果立法机关放弃了“批准”权，只保留一个“备案”程序，必然会损害立法机关的监督权力。要完善审查制度，审查行政立法的颁布实施情况，审查行政立法是否溯及既往，审查行政立法是否有法律、法规授权依据，符合授权规定是一个普遍性的要求。《立法法》确立了我国民主立法的“三审制”，即“应当经三次人大常委会会议审议后交付表决”，这样能克服存有分歧、强作决议的“命令型立法”。

    4．完善违宪审查机制。“要完善违宪审查机制，在现有的政治体制下，我们可以在全国人大下设立一个专门的违宪审查委员会，全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。”（注7）该委员会的设置可以借鉴其他专门委员会，由其通过以下途径来行使对行政立法的违宪审查：公民申诉。公民、法人、其他组织认为行政立法违宪时，有权向违宪审查委员会以书面形式提出申诉；司法机关移送。法院在审理案件时认为行政立法违宪，应移送违宪审查委员会进行审查；备案机构提起。进行备案审查的专门机构在审查行政立法合法性时认为行政立法违宪，应建议违宪审查委员会进行审查；其他国家机关建议。中央军事委员会、最高人民检察院等其他国家机关也可以向违宪审查委员会提出书面审查建议。违宪审查委员会应在一定期限内做出是否审查的决定，对于确系违宪事项应在一定期限内审查并做出处理决定。

    （二）加强行政系统内部的自我监督

    行政系统内部对行政立法的监督包括国务院对其工作部门及地方各级行政机关的监督，上级行政机关对下级行政机关的监督。具体包括： 

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