我国检察机关独立现状之利弊与改善(二)

    1.我国《宪法》和法律规定我国检察机关是国家法律监督机关，统一行使检察权。对国家机关、国家工作人员、公民个人进行法律监督，范围广泛。这就要求检察机关必须独立于它的监督对象。如果它与被监督对象同处一个共同体或同处一个共同的上级之下，那么由于上级的干涉或者共同利害关系的驱动就可能导致对监督对象的不合法行为网开一面，比如检察机关和公安机关的上级同为一个行政机关，公安机关为了其地方利益在执法过程中出现了违法行为，就可能由于上级干涉或由于共同利益而网开一面不去追究，这样就不可能对监督对象进行有效的监督。由于检察机关是法律监督机关，其目的是维护国家法制的统一正确实施，这就要求检察机关必须依法行使检察权。只有严格依法行使检察权才有能够有效地维护法律的实施也才有理由要求其监督对象遵守法律。依法行使检察权则要求检察机关只服从于法律，不能屈从于外界任何压力和干预，也对检察机关的独立提出了要求，要独立于其他权力机关。我国检察机关还有维护公平和正义的任务，在行使检察权过程中只有独立于被监督对象，才能够对被监督对象的违法行为做出客观、公正的决定，因此检察机关独立也是保证检察权依法公正行使的客观要求。而且我国《宪法》和其他相关法律都做出了人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉的规定。为检察机关独立行使检察权提供了法律依据和制度保障。我国检察机关行使的检察权包括公诉权、对国家工作人员职务犯罪立案侦查权、抗诉权、批准逮捕权及对其他机关执法行为进行法律监督权等。检察机关作为司法机关，其本身应独立。其行使的检察权由多种权力构成，检察权自身的职能和它所承担的社会任务均要求检察机关独立行使检察权。只有检察机关独立行使检察权，才能充分发挥出检察机关的作用。也才能达到我国在司法体系中设置行政权、检察权和审判权分类行使的预期目标和法律法规所规定的检察机关独立行使检察权的立法目的。

    2.司法体制改革的要求。司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要，社会对司法机关的要求也越来越高。现行司法制度已经不能适应我国政治、经济形势发展的要求。因此对于现行的司法制度要进行改革，对司法体制进行改革，建立一个现代的司法体制。现代的司法体制最重要的一个特征是司法独立，而司法独立首先则要求司法机关的独立。我国在确定了依法治国基本方略后，已经建立了一个比较完善的司法体系，其中包括人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权。我国现正处在快速发展的阶段，政治体制、经济体制正在改革完善。司法作为社会中的一个重要工具，也要随着社会的发展而改革完善。我国提出依法治国，并构建社会主义法治国家。我国构建法治国家的步伐刚刚迈出，司法机关没有真正的独立，所以我国的司法改革要向着具有中国特色的司法独立的方向进行。“党的十六大在谈到司法体制改革时，第一句话就是：社会主义的司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”①然而公平和正义的实现要靠司法的独立来完成，没有独立，公平就很难实现。保障司法的公平和正义是司法改革的目标，同时也是检察改革的目标。我国已明确检察机关是司法机关，检察机关要符合司法改革的要求。检察独立要符合司法独立的要求。《宪法》、法律和党代会报告都明确提出了人民检察院依法独立行使检察权，并提出从制度上保障检察权的独立行使。表明了逐步推进和改善检察机关的独立是我国司法改革中检察机关改革的方向。

    三、我国检察权性质及行使现状

    （一）我国检察权性质定位

    1．检察机关的检察权是国家权力中一个很重要的组成部分。孟德斯鸠认为：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”②他认为，每一个国家都有三种权力，即立法权、行政权和司法权。只有这三个权力分立存在，互相制衡，公民自由才能有切实可靠的保证。我国的司法制度不同于西方国家，我国不是采用的三权分立原则。我国是人民体表大会制度，下设行政机关、审判机关和检察机关。国家各机关的权力由人大授予，分别行使行政权、审判权和检察权。检察机关作为司法机关，其行使的检察权自然是司法权。虽然我国检察权在某些方面不符合国际中关于司法权的规定。但是我国不同于其他国家。我们是社会主义法治国家，是社会主义司法体系，我们要构建的是符合我国国情有中国特色的社会主义检察制度。所以我国检察机关的检察权是司法权，是毋庸置疑的。

    2．检察机关与其他国家权力机关之间的关系。我国《宪法》和《刑事诉讼法》都规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”根据法律规定三机关在进行刑事诉讼时要相互配合，比如公安机关在侦查终结以后要配合检察机关提起公诉；而检察机关对于公安机关提请逮捕而又符合逮捕条件的，应及时批准逮捕；检察机关若需要拘留、逮捕犯罪嫌疑人的，在检察机关作出决定后，由公安机关执行；检察机关若需要通缉被告人的，由公安机关执行。检察机关提起公诉时，只要起诉书中有明确的犯罪事实和附有相关证据的材料，人民法院就应当及时开庭审判。在配合的同时又是互相制约的。比如检察机关在批准逮捕时受到公安机关的制约，公安机关在提请检察机关批准逮捕时，如不批准，公安机关认为应当逮捕的，可以要求复议，如果检察机关不接受，还可以向上一级检察机关提请复核；检察机关决定不起诉时受到公安机关的制约，对于公安机关移送起诉的案件，检察机关决定不起诉的应当将不起诉决定书送公安机关。公安机关认为应当起诉的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。检察机关在向法院提起公诉时受到法院的制约，人民法院经过审理认为证据不足时，可以要求检察机关补充证据之后再行起诉。从以上可以看出，检察机关虽然是法律监督机关，有对其他权力机关行为的合法性进行法律监督的权力。但在实践中检察机关与其他权力机关是配合与制约的关系。

    （二）我国检察机关在行使职权时不能完全依法独立

     1.职务犯罪侦查权不能完全依法独立。由于这类案件的主体都是国家工作人员，也就决定了检察机关的这种侦查权不同于普通的侦查权。较之有一定的难度，比如渎职、贪污案件的查处，检察机关要想对这类案件真正的进行侦查就必须争得地方党委的同意和支持。否则案件很难得到有效处理。因这类案件的发生与地方政府有着千丝万缕的联系，有的犯罪嫌疑人甚至就是当地主要领导。在这种情况下，袒护与干预也就成为了必然。由于此类案件的特殊性，实践中许多职务犯罪案件往往是因违反党纪、政纪而被党的纪检监察部门立案查处，达到触犯刑律，需要追究刑事责任的才移送检察机关立案侦查。纪检监察部门在此类案件中处于主要地位，检察机关要想行使侦查权仅仅依靠检察机关本身是很难突破办理此类案件中的层层阻力的，几乎完全要靠纪检监察部门的配合。使得检察机关相当被动，无法依法独立行使侦查权。

     2.提起公诉权不能完全依法独立。1959年，时任英国首相的哈洛德说：“在关系到一个与自诉案件相反的公诉案件时，决定对一个公民是否应予起诉，或起诉是否应予撤销，这对于检察当局不受政府或其他政治压力，而根据案件事实真相作出决定，是至关重要的事情。如果案件由于政治压力或群众抗议而予以起诉或撤诉，则是一件极度危险的事情。”③说明公诉权的行使应当依法独立。但是我国检察机关在行使公诉权时尤其是对于职务类犯罪是否提起公诉，检察机关无法自主决定，要请示党委和政府领导是否同意。这在很大程度上影响了检察机关依法独立行使公诉权。

    四、影响我国检察权独立的因素

    1．检察机关的内部独立。检察机关的内部独立是指检察机关内部检察官个人行使检察权时的独立。我国《检察官法》规定：“检察官依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“行政机关、社会团体和个人干涉检察官依法履行检察职责的，应当依法追究其责任。”为我国检察官对外独立行使检察权提供了有限的法律依据。由于我国的检察体制行政化，实践中检察官办案要受到上级的绝对领导，办案程序也是层层报层层批，直接导致检察官个人无法独立行使职权。由于立法的不健全，检察人员在办理具体案件受到外界干扰时由于制度保障的不足，使得检察人员无法依赖法律的保障。

    2．由于我国国情，影响到检察机关的独立。我国宪法规定：“依法治国，建设社会主义法治国家”。虽然《宪法》和相关法律都规定了人民检察院依法独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但是我国现在还不能说是一个法治国家，由于我国的现实国情，使得现在的检察机关不可能完全独立。“我国几千年来一直是一个权力本位的国家”④，靠得是以人治国。“人治传统在人们的思想中根深蒂固。人们崇尚个人手中的权力，以至于人们对权力的期望远远高于对法律的期望”。⑤人们在触犯法律时首先想到的是托人说情，法治观念淡薄，致使检察机关在行使检察权时受到种种干扰。由于我国在财政上实行的是中央与地方分离制，检察机关的经费以地方为主，在这种情况下地方利益与国家法律发生冲突时，地方利益就有可能会左右检察机关依法独立行使检察权。

    3．经费与人事管理制约了检察机关的独立。我国是中央与地方财政分离，对于检察机关的经费，实行的是中央为辅、地方为主的这样一个保障体制。在市场经济条件下由于受经济利益的驱使，如果经费保障不足，检察机关在办案中就会产生重经济效益、轻社会效益的想法。检察机关为了维护本地利益，就会产生地方保护主义，这在一定程度上制约了检察权的独立行使。汉密尔顿曾经说过：“就人类天性的一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何设置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”⑥将检察机关的财政置于行政机关的施舍之下，司法权与行政权的分立也将无法实现。其次，从人事管理来看，“检察机关实行双重领导体制，对维护国家法制统一，实施法律监督的职能是有相当困难的。因为实行双重领导，实际上是以地方为主，地方上有些干部，无视法制，时常非法干预检察机关依法独立行使检察权”。⑦ 对于人事有决定权的依然是地方党委。我国法律虽有规定对检察机关重要人员的任免要经上级检察机关的同意，但实践中往往是地方党委根据自己的需要，对检察机关的重要干部进行人事考核、提名或安排，这样检察机关的人事、经费都在地方的管理之下，使得检察机关受制于地方无法真正独立行使检察权。 

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