论行政复议的调解制度(三)

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（三）对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，部分行政复议案件的调解受到了制约。行政自由裁量权是在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。（10）行政自由裁量权是现代行政权的核心，其实质是行政主体自由处分职权的表现形式。对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种处理方式可供选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中存在着其认为最合理的选择。如果行政机关依据自由裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，使争议双方和解的基础。通过行政复议调解，复议申请人对改变的具体行政行为可以接受，就能够低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。但《治安管理处罚法》解释【二】中的相关规定制约了行政复议的调解。如 “规定拘留并处罚款的，在法定处罚幅度以下单独或者同时减轻拘留和罚款，或者在法定处罚幅度内单处拘留。”的规定，给行政复议的调解增添了难度。在各方当事人达成和解的前提下，变更最轻是拘留，只是在时间上可以缩短。这在侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚的行政复议案件中反映的最为明显。

（四）调解时对行政赔偿纠纷和行政补偿补偿纠纷案件有待进一步明确。

行政赔偿纠纷是指行政主体及其行政人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。（11）《行政复议法》第二十九条虽然对申请人在行政复议时一并提出行政赔偿的请求作出了具体的规定，但在执行过程中难免遇到这样或那样的困难。行政赔偿在本质上体现的是一种行政责任，而且在形式上和民事赔偿有类似之处，基本上是以支付赔偿金为主要方式，虽然《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）对赔偿金的计算标准作出了详细规定，但行政赔偿情况复杂多样，因赔偿金额各方计算不一样或赔偿的范围和条件等问题，经常和被申请人之间闹的不可开交。

行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。（12）依据公平和保护人权原则，对遭受损害的行政相对人给予合理补偿的一种行政救济行为。行政补偿往往是由于国家征收自然资源或公民法人或社会组织的财产时，发生纠纷后造成损失引起的，比如征用集体土地补偿、房屋拆迁补偿等等。行政补偿纠纷争议的焦点也大多数涉及到补偿金额问题。

（五）行政复议调解制度的监督有待进一步完善。行政复议毕竟是行政机关内部自我纠正错误的监督制度，由于工作人员水平、依法行政能力等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况或者生效调解书违反相关法律、法规甚至有损害公共利益或他人合法利益、违背当事人真实意思表示的情形，而且《复议法实施条例》对监督制度也只是要求“县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督。行政复议机关应当加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督”。缺乏对生效的行政复议调解书必要的强制监督职能。

三、行政复议调解制度的完善。

《复议法实施条例》虽然对行政复议调解制度的完善奠定了法律依据，但《吉林省行政复议调解办法》则提供了相对具体的解决办法。

（一）关于行政复议调解的启动程序和结案方式。《复议法实施条例》没有明确规定复议调解的启动程序。纵观长春市公安局近三年的行政复议案件，笔者认为，符合调解的复议案件可以适用简易程序，可以有以下两种方式启动调解程序：一种是行政复议当事人的一方主动向复议机关提出调解要求，既可以口头提出，也可以是以书面的形式提出。口头提出的复议机关工作人员可以制作笔录留档备查。从解决各方纠纷的角度出发，复议机关可以进行调解；另一种是复议机关认为根据行政复议法的合法、公正、及时、便民的原则，通过调解完全可以解决各方争议的，经复议各方当事人同意，也可进行调解。启动时间以受理复议案件15日内为宜。

经过复议机关的调解，根据不同的调解结果，可以有以下几种结案方式：

1、各方当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。按照《吉林省行政复议调解办法》第十四条的规定: 调解达成协议后，双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议书应当包括以下内容：一是当事人的姓名或名称，法定代表人姓名、职务；二是争议的案由及主要情况；三是当事人协议的内容；四是其他需要约定的事项。第十五条还规定调解协议书须经行政复议机构认可，由当事人签字或盖章，并经行政复议机关盖章后生效。调解协议书当事人双方各执一份，行政复议机构留存一份备案。（13）

2、各方当事人经调解后达成了调解协议，化解了矛盾纠纷，复议申请人提出撤回行政复议申请的，复议机关应当允许。《吉林省行政复议调解办法》第十七条规定行政复议调解协议书签订后，申请人应当撤回行政复议申请。行政复议机构根据申请人的申请，作出行政复议终止审理决定。（14）

3、复议期限内各方当事人经调解后虽然达成了调解协议，但在签字前一方当事人又反悔的，复议机关应当及时做出行政复议决定。

（二）行政复议调解案件的范围和生效行政复议调解书的效力。按照《复议法实施条例》第五十条以及《吉林省行政复议调解办法》第九条的规定，调解案件应当包括：一是案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；二是相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；三是具体行政行为存在瑕疵或不适当但又不宜做出撤销、变更确认违法的案件；四是具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；五是涉及行政机关赔偿纠纷、补偿纠纷的案件；六是其他可以调解的案件。（15）

当事人达成调解协议，经复议机关确认后，制作行政复议调解书，各方签字后即发生法律效力。但《复议法实施条例》并没有进一步规定调解结案后的调解书的法律效力。笔者认为：

1、应该确立各方当事人之间权利义务关系的效力。行政复议调解书生效后，表明双方当事人对曾经发生争议的行政法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义务，这是行政复议调解书在实体法上的效力。

2、结束行政复议程序的效力。行政复议调解书生效后，各方当事人之间的纠纷和争议，在法律上已最终解决，各方当事人不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉讼；行政复议当事人对已经生效的行政复议调解书不服的，也不能提起行政诉讼。这是行政复议调解书在程序法上的效力。

（三）对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，经调解后应按照行政复议调解的结案方式进行处理；针对《治安管理处罚法》解释（二）的情况，毕竟是一个部门对相关法律的解释，随着时间的推移，看这个解释是否有利于调解工作、是否有利于化解国民关系、是否有利于“和谐社会”的健康发展。尤其是在党中央深入落实“科学发展观”，大力促进“和谐社会”的“当下”，只要在不触犯法律，不损害政府利益的前提下，有些部门的解释是可以重新作出的。特别是针对行政复议调解案件可以附加解释。

（四）调解时应明确行政赔偿纠纷和行政补偿纠纷案件的原则、范围和方式。

行政赔偿纠纷和行政补偿纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予以赔偿、补偿以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题，权利具有自由处分的性质，当然也就存在着调解的基础。

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