论行政复议的调解制度(一)

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【内容提要】《中华人民共和国行政复议法实施条例》的施行，确保了行政复议的调解制度有章可循，为调解行政案件的纠纷提供了统一的法律依据。在党中央提出“以人为本”创建“和谐社会”的今天，行政复议调解制度的建立显得尤为重要，其作用相当于创建和谐社会的一块铺路石。然而由于我国现行复议调解制度的先天不足，造成了施行上的重重困难。笔者就我国现行复议调解制度提出几点看法：第一，行政复议调解制度的相关立法；第二，行政复议调解制度存在的问题；第三，行政复议调解制度的完善。同时就解决这些问题提出了一些建议。

【关键词】行政复议调解制度存在问题调解范围制度完善

行政复议制度作为一项重要的行政法律制度，本质上是行政机关内部自我纠正错误的监督制度。复议制度从无到有，经历了一个漫长的过程。从肇始施行行政复议的法国到称谓《诉愿法》的民国时期以及中国台湾地区，均实行行政复议的制度。

新中国建国初期由财政部公布的《财政部设置检查机关办法》第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向上级检查机构，申请复核处理。”（1）这里所讲的复核，实际上指的就是现在的行政复议程序。但是，由于在1990年11月9日《中华人民共和国行政复议条例》（以下简称《行政复议条例》）出台前，一直没有建立具有可操作性的行政复议制度，也就没有受理“民告官”之类案件的专门机构。《行政复议条例》实施及行政复议工作开展了一段时间后，具体从事行政复议工作的机构和部门均觉得，由于《行政复议条例》明确规定：“行政复议机关审查具体行政行为不适用调解”，使得大量的行政案件的双方当事人均处于尴尬的境地。1999年10月1日《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的施行特别是2007年8月1日《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）的颁布实施，为行政复议的调解提供了理论基础。但是，从两年来的行政复议调解实践看，效果并不理想。这里有适应过程的原因。更有立法上、执法上、普法上的因素。本文拟就行政复议调解诸因素进行阐述。

一、行政复议调解制度的相关立法。

（一）国内外行政复议制度的建立和发展。

从历史的角度讲，行政复议制度是近代资产阶级民主政治的产物。在奴隶社会和封建社会制度下，奴隶主阶级和封建统治阶级的意志就是当时的法律，劳动人民是没有权利可言的。所以，作为行政救济制度的行政复议制度也就更不可能出现了。资产阶级在建立政权之后便建立了以宪法为基础的资产阶级法律体系，相应建立了一些解决行政机关和行政管理相对人之间争议的法律规范，逐渐发展成为系统的行政复议制度。

新中国行政复议制度始于1990年11月9日国务院第七十一次常务会议通过了由原国务院法制局起草的，1991年1月1日起正式施行的《行政复议条例》。随着《行政复议法》和《复议法实施条例》的颁布实施，行政复议调解制度也有据可查、有法可依了。

（二）行政复议调解制度的法律依据。

《复议法实施条例》已于2007年8月1日正式生效实施。该条例相对于《行政复议法》又明确提出了行政复议调解制度。《复议法实施条例》第五十条规定了行政复议调解制度：

“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：

一、公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；

二、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”

（三）行政复议调解制度的概念。

调解，按《现代汉语词典》解释的意思是“劝说双方消除纠纷。”（2）调解实际上就是在第三方的主持下，通过自愿协商、互谅互让，达成协议而解决纠纷的一种法律途径。行政复议调解，是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，查明事实，分清是非，在不违背法律和损害公共利益、他人利益的基础上，积极进行协调工作，引导案件当事人互谅互让达成和解协议，从而实现定纷止争、案结事了的活动。（3）复议人员不但要给当事人各方提供和解的便利条件，还要通过讲法条、分析案情，指出各方当事人将复议进行下去可能面临的危害，让当事人各方自愿进行利益均衡，以便达成调解协议；必要时，复议机关的工作人员还可主动提出解决争议的具体调解方案，供各方参考。

（四）行政复议调解的基本原则。

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